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一张迟来的土地“身份证”


文章来源:中国自然资源报  点击次数:发布日期:2019-03-01 22:34:40

核心提示:2015年底,中央提出用3年时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证,坐拥全国第三大农垦的海南省克服难度大、任务重的困难如期完成任务。记者调查发现,对于一些历史遗留问题的解决,很大程度上有赖于在今后的农垦改革过程中规范土地资源管理。

“感谢政府,也感谢农场,能够把这块土地划归回我们村民小组,我们村民真的是得到了实实在在的好处。”谈及这次土地确权给自己带来的好处,海南省万宁市北大镇民丰村红旗小组村民林尤川,站在自家一片面积约100亩的菠萝地前竖起大拇指点赞。

在万宁,像林尤川这样的土地争议并不是个案。以万宁市北大镇为例,多年以来,土地争议多,确权难度大,当地有64个自然村都与海垦东兴农场有限公司存在土地争议。数据统计,万宁市农垦遗留问题国有土地确权登记发证工作总任务量为34.18万亩,占全省总任务量的20%。

土地是农垦最重要的生产资料,是农垦存在和发展的基础。2015年,中央提出用3年左右的时间,基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务,即到2018年底要基本完成农垦遗留问题土地确权登记发证工作。

在海南,农垦拥有这里1/5 的土地、1/10 的人口,培育了天然橡胶、芒果、荔枝、胡椒等优势农业产业,推进农垦改革发展必须保护好、利用好、管理好农垦国有土地,而改革的关键就在于推进农垦国有土地确权发证。

数据显示,截至2018年底,海南各市县实现农垦土地确权登记141.03万亩,未登记发证的农垦国有土地登记发证率达到95.35%,全省垦区土地登记发证率达99.3%,较好地实现了“基本完成确权登记发证任务”目标。

对症下药解决各方利益纠纷

“去年5月初,省里开展了2018年第一轮实地督导调研,了解掌握各市县农垦遗留问题土地权属争议调处工作实际推动情况,并对存在的困难和问题予以具体的分析研究、解答支招。”海南省屯昌县国土资源局局长邢范介绍说。

屯昌县位于海南省中部,是农垦土地争议较多的地区之一。记者调查发现,农垦争议土地调处确权登记发证工作上存在的主要问题在于农场举证困难,提供举证材料不足,缺乏有效的土地权属来源证明。

针对农场举证困难的问题,海南省“对症下药”,为解决该问题提出具体的意见建议。“我们当时建议由海南省农垦投资控股集团公司指导农场搜集土地权源证明材料,特别是对面积较大的争议地块,建议集团安排专人对接市县,协调解决争议土地调处工作,同时督促各农场向属地市县国土部门完成提交登记申请材料工作。”海南省自然资源和规划厅有关负责人表示。

与屯昌县类似,万宁市在农垦土地确权上也面临着诸多历史遗留问题。万宁市农垦遗留问题土地确权登记发证工作总任务量为34.18万亩,市国土资源局局长唐敏智向记者介绍:“一开始接到任务,我们压力很大,担心不能按期完成任务,但是从目前的进展来看,我们还是按时保量地完成了预期目标任务。”唐敏智说,为了加快推进土地确权工作,他们将办公地点搬到了现场,召集村小组成员、镇政府工作人员、农场工作人员、国土资源部门等多个单位一起来到现场进行指界和调处,协商确认后现场签章,大大提高了确权效率。

“其实就是两家的事当作一家来办,有纠纷我们就协商解决。”万宁市北大镇镇长黄德文说,“我们镇政府代表村民与农场进行沟通协商,目的就是在维护社会稳定的基础上,本着‘尊重历史、面对现实、公正客观’的原则,来解决历史遗留问题,从而保障各方利益最大化。”

黄德文告诉记者,在万宁市尤其是北大镇,农垦所属的国有农用地与农民集体土地之间犬牙交错、界限不清,存在“农场包围乡镇、连队包围村庄、橡胶包围耕地、相互交叉居住”的局面。而且,早期农垦系统土地方面的历史资料图纸均为手工绘制成图,与现实使用情况存在出入,造成权属难以判定。

海南农垦东兴农场有限公司经营管理部部长谢明介绍,农场和地方长期存在矛盾纠纷,2004年由于争议,致使权属确定工作搁置,这是东兴农场的“心头痛”。“这次省里下达硬任务,经过万宁市委市政府、市国土资源局以及北大镇各部门多方努力,为农场确权发证达8万亩,这是政府帮助农场解决遗留问题的真实范例,也是省委、省政府为推动农垦改革发展所提供的土地保障。”谢明表示,“我们不能因为土地问题造成社会不稳定,对于一些靠近村庄土地的边缘地,如果是村民长期在使用,同时存在村庄人口较多,土地较少的情况,我们农场也酌情做出了让步,将土地界限有限度地扩大,保护当地村民的利益,同时维护场民关系。”

林尤川是农垦土地确权的受益者之一,他带领记者来到一片面积约100亩的菠萝地前,指着眼前的土地说:“早在1963年,村里和农场的协议中,这片土地就是属于村集体所有的,我们一直在种甘蔗。到了1976年,垦区需要扩大规模,就拿出一些肥料抵做租金将土地租来种橡胶。”但在2004年开展土地确权工作时,因为这块土地存在争议,就先搁置了下来,2013年村委会申请收回土地,但一直没能实现。2017年通过镇政府与农场进行多次协商,这块土地指界后划归回村集体,村民们就在此种起了菠萝。林尤川说:“这近100亩的土地每年种菠萝也可以给我们带来一笔不小的收入,对我们改善生活水平有很大帮助。”

记者获悉,海南省下达万宁市农垦遗留问题土地确权登记发证工作总任务量为34.18万亩,截至2018年底,已经完成调处面积33.3万余亩,其中发证给农场面积为12.786万亩,核发国有山林土地权证面积为17.8万余亩,其他单位为2.7万余亩。

在土地疑难问题的解决方面,海南农垦还采取多种措施,比如:对权属清晰,已经确权发证但仍被占用的土地,通过司法诉讼、法律维权来维护农垦土地所有权人的权益;对一些未确权,农民长期使用,实际所有权归农垦的土地,采取“分利不分地”、搁置争议、共同开发等方式来处理。

此外,海南农垦还利用建立土地信息系统、无人机勘测指界定界等多种方式配合开展土地确权工作,同时,从企业发展资金中调拨一部分经费,用于技术队伍选聘、成立专项工作组。王业侨说,“我们还将土地确权纳入农场年度经营任务考核,可以说是采用了多种多样的方法来推动土地确权工作的开展。”王业侨说。

同样,屯昌县本着切切实实解决农垦历史遗留问题、尽量不留尾巴、不把矛盾问题留给后人的原则,在建立争议土地台账清单阶段,尽可能做实、做细,尽量缩小争议地范围,对每宗争议地尽可能地调查清楚、分割清楚,不留共有宗地。

“作为农场,已经确权给我们的土地,我们应当守好,做到‘守土有责’;还存在争议的土地,我们会在国土资源部门以及镇政府的组织下,与村民进行沟通,各自举证、现场指界,大家都要秉持宽容的态度,适当情况下农场也会从村民的角度出发,做出一定让步,目的就是尽快顺利解决农垦土地确权的重要任务。” 海南农垦中坤农场有限公司副总经理杨爱国说道。

统筹规范推进土地资源资产化

“土地确权工作是垦区改革发展的根基,权属不清就无所谓产权经济,就无所谓市场化行为,也就无所谓产业。”海南省农垦投资控股集团有限公司总经理、党委副书记王业侨说,农垦改革与发展中土地资源是根是本,无论是从农垦的诞生还是农垦的发展历程来讲都是以土地资源优势为生存发展的基础。

就土地确权,王业侨表示存在3个方面难点。首先,农垦未确权土地面积大、分布广,农垦各农场均存在面积不等的未确权土地,涉及全省有18个市县,且大部分农场均存在跨市县行政界线范围未确权的土地,历史遗留问题多,调处难度大。其次,农垦未确权土地涉及面广、争议纠纷类型多。不仅存在农场与周边农村的争议纠纷,而且存在农垦农场与市县农场、林场等国有土地与国有土地之间的争议纠纷。甚至出现因“一地两证”引起的纠纷现象。再次,争议地调查取证难,农垦土地大致分为国家划拨及农村并场转制两种类型。两种类型的土地均有明确批复文件及场间规划图等相关资料,明确划拨及农村转制带入土地范围界线,但农场大部分土地的组成均在上世纪七八十年代,距今年限跨度较大,同时,村落与农场相互交错,土地界线一时无法明确,取证难、举证难。

针对解决的办法,王业侨表示,要“一地一策”,具体问题具体分析。“我们的原则是,要采取真正有利于区域经济发展、有利于国有土地权益保障、有利于地块开发利用、有利于解决不稳定因素的方式来解决。”在下一步的工作规划方面,王业侨表示,多措并举解决疑难问题,充分调动地方政府的积极性,通过多方商讨的方式,既解决多年来的矛盾,又解决土地产权问题,一举多得。

记者调查发现,农垦土地确权归根到底还是技术性难题,重点在于农垦改革过程中土地资源的规范化管理。业内专家表示,土地资源规范管理、破解原来垦区土地资源开发利用中存在的问题一直是农垦改革的核心任务。农垦要盘活利用土地资源的基础在于构筑产权清晰、管理规范、流转顺畅、市场化配置、更加注重可持续利用的土地资源管理的新机制。

农垦土地确权将农垦资产清理后,还得坐实台账的建立,确保下一步适应信息现代化管理的需要,建立数据化平台。屯昌县目前建立的“屯昌县农垦遗留问题土地确权登记工作数据库”是利用GIS技术、数据库技术将本次农垦遗留问题土地确权登记已发证成果进行整合。对每一宗成果关联地理位置信息、权利人名称、宗地号、四至、不动产登记证号、登记申请材料扫描件、现场调查询问笔录材料扫描件、政府批文扫描件、不动产证书扫描件等相关信息,叠加高清正射影像,土地利用现状,实现自然资源电子信息化管理。另外,叠加农垦遗留问题土地确权登记工作台账信息,直观地以可视化图文来管理工作进度,弥补数字报表的汇报缺陷,直接统计分析工作进展情况。

邢范表示,屯昌县在实践中还将农垦遗留问题土地确权登记工作数据库成果、存量国有建设用地专项清理处置数据库成果、“共有宗地分割”土地确权登记发证数据库成果、不动产日常登记发证成果等建立统一的数据管理平台,将各类数据汇交、存储、处理、应用、分析、挖掘和安全备份,实现县级自然资源“一张图”,解决社会化服务需求的信息化“瓶颈”。

近年来,海南在规范垦区土地管理方面开展了农用地流转清理规范管理工作,根据垦区长期以来农用地在流转、发包过程中存在的权属不清、合同不规范、租金过低、面积过大、承包流转关系不规范、国有土地资产被长期低效配置等现状,从2016年开始分两批向全省所有垦区部署了农用地清理工作。

据统计,清理之后垦区土地从2018年开始可实现租金收入2.19亿元/年,较前3年平均收入6855万元增加1.46亿元,出租发包的收益比清理之前增加了213%。

王业侨说,无论是垦区要做规模化的农业产业,还是要做旅游等第三产业开发,都需要将原有的土地进行资产量化。“希望将垦区的土地在先确权的基础上,将一些具有开发价值的农用地通过量化资产登记入账,从而将企业的资源形态转变为资产形态。通过这样的方式,解决了企业资产不清,资产量不明的问题;为企业发展产业、进行项目招商提供产权清晰的土地资源;增强了企业融资能力,优化了企业的资产结构。”王业侨表示。

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