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国土空间规划改革应把握的五大重要关系


文章来源:中国土地科学  点击次数:发布日期:2019-03-25 10:42:19

《土地科学动态》2019年第一期重点关注“新时代国土空间规划体系构建”。主要议题包括:国土空间规划系统构建的思路与设想、国土空间规划改革应把握好的关系、不同层级国土空间规划体系构建的实践探索、创新空间规划编制的相关建议、国外空间规划体系借鉴等。编辑部通过征稿形成一系列有价值的观点文章,现通过本微信公众号陆续推出,敬请关注。 

国土空间规划改革应把握的

五大重要关系

清华大学建筑学院    左  为

新的国土空间规划的建立和完善是一个复杂的系统性工程,系统性工程的解决须厘清系统性中的重要内生关系,方能找出解决问题的“牛鼻子”。本文结合我国目前国土空间发展和空间类规划体现出来的一些典型问题,总结出五对重要的关系,分别是整体与局部、人类与自然、成本与收益、输入与输出、刚性与弹性。笔者认为其关乎到新的国土空间规划的理念、思路、方法等方面的问题,需要进行科学的、辩证的把握。

一、整体与局部

整体与局部是空间规划改革最需要重视的关系之一,因为规划始终有作为整体的对象和局部的对象,有整体的问题与局部的问题,也有整体的效益和局部的效益等。长期以来在规划工作中我们都声称重视整体观和大局观,因为整体大于局部,但规划实际工作中容易把二者关系割裂了、搞混乱了,因此才有了多规冲突等诸多问题。整体与局部关系把握的难点首先在于整体与局部的关系是相对的,具有层次性的。例如对于苏州市来说其所在的苏锡常都市圈看做整体;而对苏锡常都市圈来说,所在的长三角城镇群是更大的整体;而长江流域又是更大的人居环境整体。其次,整体要素与局部要素彼此是辩证转化的,切忌将二者割裂。系统整体演进决定局部问题的出现和变化,同时某一方面的局部问题会影响到某方面的“整体”决策。因此,要避免一味扩大整体利益而损失大量局部利益,而是要以保证客观的、适宜的局部利益为前提追求整体利益最大化。

建议可以从以下原则出发去分析和把握整体与局部的关系,逐渐深入进行具体问题具体分析:从资源永续利用与发展的角度摆正整体与局部;在空间规划的范围和尺度上有序厘清整体与局部;在资源配置与规划政策实施的问题上分清整体与局部进行利弊权衡。在规划的工作组织上走向整体协调,建立整体决策和实施机制,打破局部空间治理各自为政,各管一摊的局面,构建统一协调的治理模式,形成整体合力。要打破行政区的壁垒,建立区域协调的制度框架。

二、人类与自然

人类与自然的关系,简言之是“人地关系”。人地关系中的“人”是人类圈,或人居环境科学体系中所称人类系统,“地”是由大气圈、水圈、生物圈、岩石圈共同组成的人类赖以生存的自然环境。人地关系的核心是人,人是综合属性的,可以作为基础的劳动力和市场供需等基础性要素,同时人也是一切发展服务的对象,人类系统会反映出多元价值取向和需求以深刻影响规划的制定。任何规划中人口的规律与特征总是首先需要加以测定和分析的,以作为其他重要规划要素测算的基础,例如通过人对资源需求规律测算资源开发规模与结构,通过人口测算城乡发展的用地规模与结构,以及各类基础设施和公共服务的发展建设规模与结构,以及其生产生活对环境影响等等。因此人的问题始终是规划中需要重点研判的问题。

我国面临资源环境的强大约束,人地关系矛盾十分突出:一是当前对资源的占用、利用和分配粗放低效,资源环境压力较大。二是地域发展不平衡的固有格局长期存在。三是我国巨大的城乡空间关系矛盾,也即农用地与建设用地之间的矛盾。因为城镇建设用地的扩张过程大多数是通过占用农业空间完成,二者是一个共同体,适宜农耕的地域空间同样是适宜城市化和人口集中的区域,但是这个适宜的地区承载了我国约94%人口且集中在我国国土面积约43%的胡焕庸线以东地区。

因此国土空间规划最为重要的任务,一方面是本着以人为本,生态优先的原则协调解决我国特定的人地关系矛盾,并在此前提下引导国土空间资源的高效、节约和永续开发利用;另一方面是守住人地关系底线,即守住资源红线,守住生态安全红线,守住环境红线,以及合理规范各类空间上的人工行为等。为此需要转变思维方式,在空间规划的内容设定上,集中以人地关系的整体发展作为对规划的评价,并根据各类底线、红线、上限等设定一个基于阈值管理的政策体系。

三、成本与收益

这里的成本与收益作广义层次的理解:收益是人们作出决策和展开行动的所得、成效,如收到的效益,取得的收益,或直接为行动取得的效果;成本是付出的代价,其外延可以是时间成本、资金成本、管理成本、政治成本、社会成本以及机会成本,甚至是受到的危害。因此把握成本与收益的关系,也可以说是一种费效比的关系,一种权衡利弊的普适性问题。现实往往是“鱼与熊掌不可兼得”,也没有所谓“免费的午餐”,所有的规划工作本质上是对行动利弊的综合权衡,然后做出最有利的选择。

应当认识到规划中的费效比不会停留在局部性的个别区域,而是综合的、整体的、长远的。例如现实中南水北调、三峡大坝这样的巨型工程落地,都是从整体利益上考虑,为打破国家东西与南北大的区域人地资源环境不均衡的问题规划建设的国土开发工程。如果从工程本身看耗资巨繁,而且还会给国土生态环境格局带来巨大改变,例如三峡、南水北调这类工程其实明显改变了我们国家大区域的水量平衡,且三峡大坝的建设使得长江部分重要鱼类的生态链断裂。然而,其带来的整体效益是明显的和长久的。

成本与收益的权衡主要包括:从规划实现的价值体系上进行比较和权衡,从规划建设指导的直接投入与产出比进行权衡,从目标实现的远与近的关系、缓与急角度进行权衡。

四、输入与输出

任何系统的两端是输入与输出,进行物质交换与能量的转化,国土空间规划必须充分注重输入与输出两端。可以从以下三个视角进行理解。

首先,供与需的关系。人口与资源供需的关系已经到了供给缺口逐渐增大的局面,区域资源供需十分不平衡。例如我国水资源供需平衡在南北、东西的较大差距。对于非可再生资源,地区短缺的资源和重要战略性资源的取用,规划导向务必聚焦于供需平衡的目标和行动纲领,通过规划提倡节约型发展和永续性资源利用,对特别紧缺资源要量入为出,以需定供。这些资源之中,特别要把控建设用地的供需关系。空间规划的核心任务是对土地空间的资源配置,在我国矛盾凸显的人地关系背景下,空间规划旨在指导城镇空间用好每一寸可建设的用地。如何用好?第一要务是在尽可能节约的建设用地规模上尽力提高使用效率或生产力,而后是让土地的开发建设基本能够与真实需求相匹配。这其中的核心技术支撑是做好城镇空间开发容量设定和开发边界的划定工作,其中关键的制度抓手就是通过国土空间用途管控,从开发空间供给侧设立一道非建设用途转向建设用途的政策“阀门”。

其次,是吞与吐的关系。“吞”就是对自然资源(也包括环境)的占有、开发、利用,然后进入“人类系统”中的各类生产生活中。“吐”就是人类生产生活中的液态、气态、固态废物和生活垃圾等。人类的活动无时无刻不在向自然生态系统输出废物和垃圾,给人居环境带来极大的负面影响。例如我国大量城市垃圾围城现象,对本地的地表地下水体、土壤和大气环境造成污染,导致大量的土地资源浪费,并将最终影响到国土空间的可持续发展和人居环境的健康发展。因此应该本着可持续发展理念,将国土空间上人类社会的吞吐作为代谢过程进行考虑,探索“物资守恒—物资流”为理论基础的基本物质规划与管控监督。

其三,从国土(空间)安全的角度,应格外注意进口与出口的关系。例如:长期以来我国油气资源大量依赖进口,粮食自给率依然不能形成可靠的粮食安全保障等。因此,处于对国土资源安全的综合考虑,在国家层面的国土空间规划务必居安思危,做好国土资源安全的重要战略部署。一方面合理规划制定战略性资源储备体系规划,保障生命线工程的运转;另一方面制定资源能源高效综合利用的方案,并且对资源开发利用实行有效的监管。

五、刚性与弹性

规划的刚性与弹性体现为政府、市场与社会的关系,包括“计划”与“变化”的关系,也包括法律法规与自由裁量权的关系。刚性与弹性是规划中“老生常谈”的问题,国土空间规划改革依然要做到二者的有机统一。

空间规划体系改革要求建立以国土空间用途管制为手段的国土空间开发保护制度,并形成一个市县“一本规划,一张蓝图”。这两个目标中,前者的任务重心是探索针对不同类型、不同重要性的用地空间或自然资源设定不同刚性/弹性程度的管控规则和管控模式;后者的具体实现方式是梳理出空间规划的“一张蓝图”内容体系安排上必要内容是什么,可选内容是什么,重点体现什么要素,以及如何通过刚性/弹性内容的结合体现规划的长期有效性、严肃性和可实施性,旨在真正做到“一张蓝图”干到底。

前者“一本规划”要突破的困局是多规矛盾最为棘手的问题之一,即空间用途的刚性内容和弹性内容互相交叠、层次各异。解决该问题首先要通过规划内容的整合,特别是用地技术判定的统一空间用途标准。其次通过合理的规则和制度设计加以刚弹有机的管控。建议设定如下基本原则:大类(根目录类)用途空间的变更管控更刚性,大类内部的小类变更可设定自由裁量权;建设增量涉及到的用途变更赋予刚性原则,存量范围内的用途变更则是鼓励性或引导性的;涉及到重要的战略性内容以及国土资源底线和国土资源安全的内容应该具有最严格的刚性。

后者“一张蓝图”需要突破的困局是设定规划“蓝图”内容中的强制性、必要性内容与非强制的引导性内容。针对这个问题,应该本着市场对资源配置起决定性作用的前提,规划内容应该以必要性内容作为刚性色彩的内容在“蓝图”中充分体现并保证实施——采用底线控制,而负面清单规划的模式,将可以留给市场配置的空间范围做合理的“留白”。

最后,从整个国土空间规划体系的事权结构层面上看,一般而言管控、监督和审批的权责重心越往上级政府主体移动,其管控的刚性程度越大,反之则越小。根据这个规律:国家层面、大区域层面的规划总量控制问题,包括土地资源总量控制和发展的总目标,以及重要国土空间资源的底线管控事权,可上移至中央政府以赋予最大的刚性;涉及到比较重要的规划的行政监督,事权重心建议相应上移,根据监督事项的性质决定事权上移的层级;与此对应,以改善基层地区和城镇人居环境,提供生活便利为主旨的地方性规划事务,则由地方政府或规划主体自行设定其相应的规划模式和空间政策。

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