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以“四个优先”为抓手 推动“多规合一”国土规划空间研究


文章来源:河南土地网  点击次数:发布日期:2019-06-17 10:05:47

驻马店市自然资源和规划局长 陈黎 今年的中央一号文件提出,坚持农业农村优先发展,要优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。当前,在乡村振兴中如何把“四个优先”落到实处,是需要深入研究和探索的一个重大课题。

一、积极推进体制编制改革,创新机构合并管理新模式

新组建的驻马店市自然资源和规划局是一个对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责的全新机构。其重要的职责就是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。自然资源统一管理不是相关职能的简单叠加,而是领导体制、运行机制、管理方式的深刻变革,更是服务标准的提升,业务流程的重构,执法监督的强化。当前,在河南省自然资源厅和驻马店市委、市政府的统一部署下,市自然资源和规划局认真贯彻落实深化机构改革决策部署,积极响应、迅速行动,成立了5个工作协调小组,加强对机构改革工作的组织领导和沟通协调。全局上下思想统一,正确对待改革、支持改革、投身改革,协作配合,相互补台补位,努力做到人和、事合、心合、力合,确保思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减,切实做到机构改革与日常工作“两不误、两促进”,确保全市自然资源系统机构改革工作有序推进。在部门职责调整方面,与相关部门密切配合,确保职能无缝衔接,工作正常运转。在人员转隶方面,严格按照改革的统一部署和时间节点,先转隶,确保人事相宜、符合要求。在“三定”方面,已完成市局“三定”规定的报批,为定岗定员干部调整做好前期准备。二、积极探索工作机制的改革创新正视存在的问题不足,主动对标补短板,积极探索创新工作机制,主要从以下三个方面开展探索:一是实行“多规合一”。国土空间规划是自然资源管理改革的龙头,最核心的国土空间用途管制,国土空间管制是“多规合一”最核心的抓手,这其中包括发改、农业、林业、水利、生态环境等部门,这些机构职能的合并,对于未来更好地实施“多规合一”、践行生态文明理念来说,是治本的改革,可以从根本上解决过去规划“九龙治水”的局面。二是探索“多审合一”。即将用地审批和城乡规划许可合并,是落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的实招。我们先从行政审批服务入手,加强自然资源业务的深度融合,提质便民高效。三是探索“多证合一”。整合不动产登记职责,建立不动产登记联席会议制度,实行“一套材料、一窗受理、一网通办、一档管理”一条龙登记服务工作模式,将市民的房屋所有权证、土地证合一,将农民群众的集体土地所有权证、建设用地使用权证、宅基地使用权证、土地承包经营权证、林权证、水域权证多证合一,建立不动产登记信息管理基础平台,开展不动产信息公开查询服务。三、改革创新的主要举措(一)多重职能、并重互补。通过部门优化重构,以自然资源、国土空间规划为基础依据,协调国土空间规划,涵盖区域资源环境保护、经济社会发展等多个领域,促进自然资源及国土空间资源要素的优化配置和可持续发展。(二)统一标准、加强监督。统一制定自然资源调查、评价、分类、测绘标准,强化所有权、使用权、经营权,形成产权明晰、界限分明和严谨有效的自然资源确权登记制度;加强国土空间“多规合一”、实施用途管制;促进资源资产管理和督查监管。(三)创新机制、促进融合。在加强自然资源管控的基础上,打破国土空间上的多头规划权和治理权,逐渐形成事权清晰、管理严格、规划科学的自然资源管理和国土空间规划体系,为遵守底线、严格管控、科学规划、持续利用、高效审批、优质服务提供体制机制保障。

二、发展国土和规划平衡要素,实现“四个优先”新跨越

一是实现干部配备上的优先考虑。我局党组派出精兵强将充实到脱贫攻坚队伍中,精准选配第一书记和驻村工作队员,打造了一支能打硬仗的攻坚队伍。把脱贫攻坚作为干部锤炼党性的大熔炉、转变作风的突破口、检验能力的新标杆,坚持在脱贫攻坚一线识别干部、考察干部、选拔干部,形成了能者上、庸者下、不作为者被问责的鲜明用人导向,全局50余名干部离职或兼职脱颖而出。

二是实现要素配置上的优先满足。围绕坚决打赢脱贫攻坚战,我们进一步强化制度性供给,改变以往要素向城市单向流动的情况,推动人才、资本、项目、土地、技术等资源向脱贫攻坚集中。特别是充分发遂平、平舆、上蔡、正阳长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的事情,贫困乡村的面貌发生了巨大变化。

三是实现资金投入上的优先保证。我局把脱贫攻坚作为财政优先保障领域,连年大幅度增加公共财政投入,而且允许贫困县整合使用涉农资金,解决了困扰基层多年的财政资金使用效率不高问题;金融机构加大扶贫信贷支持,农村信用体系建设也率先在贫困乡村实现突破;通过城乡建设用地增减挂钩指标交易,为脱贫攻坚筹集了一大批资金,开创了土地增值收益用于农村发展的模式。同时,吸引社会资金广泛参与,形成了多元化的信托等投入机制。

四是实现了公共服务上的优先安排。我局党组抓住脱贫攻坚的机遇,加大资金投入,困扰贫困群众多年的上学难、就医难、养老难等问题得到有效破解。脱贫攻坚这几年,也是农村公共服务水平提升最快的时期,为实现城乡基本公共服务均等化奠定了基础。

认真把“四个优先”落实在具体行动上。第一,把实施乡村振兴战略放在全局工作中统筹谋划和推进。实施乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央总结国家发展规律,基于我国国情和发展阶段做出的一项战略决策。它不仅仅是为了解决“三农”问题,而且关系着供给侧结构性改革、关系着新村集约化居住、乡镇旅游开发、关系林草滩涂管理、重塑城乡关系、关系着人民群众对美好生活的向往、关系着我们党和国家战略目标的实现。因此,我们必须提高政治站位,把乡村振兴放在整个经济社会发展全局中来谋划和推进。第二,建立落实“四个优先”的政策体系。要把“四个优先”落到实处,必须把政策导向变成政策举措,建立完善一系列配套政策体系。我局党组认真总结脱贫攻坚的成功做法,在深入调查研究的基础上,围绕干部配备、要素配置、资金投入、公共服务等制定具体管用的政策措施,逐步构建完善有利于农业农村优先发展的体制机制,推动乡村充分发展和城乡融合发展。第三,加大对落实“四个优先”的督查力度。实施乡村振兴战略,要认真借鉴脱贫攻坚的经验,对县区各局“四个优先”的落实情况加强督查巡查,对基层创造的新鲜经验进行总结推广,对工作中发现的问题要求限期整改,确保政令畅通。第四,实行严格的考核评估制度。建立乡村振兴考核评价体系,加强乡村振兴统计监测工作。认真借鉴脱贫攻坚的经验,坚持每年会同市、县、乡政府对“四个优先”落实情况、乡村振兴战略实施情况进行考核评价,并纳入党组整体工作考核内容。要用好考评结果,把考评结果与干部选拔任用结合起来,充分发挥考核的指挥棒作用,激励各级干部在乡村振兴的主战场上展示新担当、实现新作为。

三、以乡村振兴战略为抓手,推进 “三农”工作高质量新发展

实施乡村振兴战略,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,同样离不开土地制度的支撑保障。当前,土地主要问题是农民土地财产性收入实现不充分、土地增值收益用于“三农”不足、建设用地安排“重城轻乡”等,现在已经到了解决土地增值收益“取之于农、用之于城”的问题,破解农村自己的地“不能用、用不好”困局的时候。第一,深入推进农村土地制度改革,为乡村振兴提供基础制度支撑。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革,是党的十九大会议部署的重大改革事项。习总书记多次强调,农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程,要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。在十九大中央全面深化改革领导小组第一次会议审议拓展宅基地制度改革试点范围时,习总书记又强调,要平衡好国家、集体、个人利益,加快形成可复制可推广经验做法。(一)完善土地征收制度。土地征收制度改革主要任务有3项:一是缩小土地征收范围;二是规范征地程序;三是完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。目标是建立完善程序规范、补偿合理、保障多元的征收制度。(二)建立集体经营性建设用地入市集体经营性建设用地入市改革主要任务有3项:一是完善集体经营性建设用地产权制度;二是明确入市范围和途径;三是建立健全市场交易规则和服务监管制度。目标是建立同权同价、流转顺畅、收益共享的入市制度。总体看,这项试点推进较快,相应的制度安排和规则体系已逐步完善。(三)改革完善宅基地制度。宅基地制度改革主要任务有4项:一是改革完善宅基地权益保障和取得方式;二是探索宅基地有偿使用制度;三是探索宅基地自愿有偿退出机制;四是完善宅基地管理制度。目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。不少地方以此为抓手,推动农村发展呈现出新气象。第二、加大用地政策支持力度,助推农村一二三产业融合发展。(一)强化规划对农村各业用地的科学引导安排。土地利用总体规划是优化配置土地资源,协调各业各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段,是实行土地用途管制、保障产业健康发展的重要依据。一方面,土地利用总体规划优先安排农村基础设施和公共服务设施用地,优先做好农业产业园、科技园、创业园用地保障,并充分考虑农村地区地域广阔、布局分散的特点,给予地方一定弹性空间,允许乡(镇)土地利用总体规划预留不超过5%的规划建设用地指标,用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。另一方面,因地制宜编制村土地利用规划,统筹农业农村各项土地利用活动,优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局,细化土地用途管制,引导农村形成生态环境优美、农田集中连片、村庄集约紧凑的田园景观风貌。(二)统筹加大增量和存量用地保障。目前,农村建设用地宽打宽用、利用效率低的情况普遍存在。根据土地变更调查结果,2018年全市村庄建设用地占全部建设用地的51%左右,农村人均建设用地远超国家标准。《通知》规定,在年度土地利用计划中安排一定比例,专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。同时把着力点放在存量挖潜上,鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农庄、乡村旅游、农村电商等农村二三产业,对土地盘活存量成效突出的市、县、乡镇,给予新增建设用地计划指标奖励。(三)进一步完善设施农用地政策。设施农用地分为生产设施、附属设施以及配套设施用地,具有布局分散、使用周期短、类型界定模糊等特点。随着现代农业进一步发展,既需要继续加大支持力度,也需要严格监管。(四)鼓励农村土地复合利用。农村一二三产业融合发展必然要求土地利用的复合性和多样性。为此,意见提出在不破坏耕作层的前提下,农业结构调整仍按耕地管理;鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用;在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下,探索集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。保障农村产业融合发展,并不意味着要在农村实行规模扩张,大量新增建设用地。农村的发展,必须坚持底线思维,确保在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。第三、大力推进土地综合整治,打造乡村振兴的抓手平台。(一)推进土地综合整治,统领在规划。过去农村用地格局混乱,边角地、插花地杂乱无序分布,存在着耕地碎片化、村庄建设无序化、土地产出低效化、环境趋于恶化等问题。现在一些地方吸取教训,把规划作为治理问题的良方,取得较好效果。鼓励乡镇在推进“山、水、林、田、湖、路、村”全要素综合整治前,精心编制了全域土地整治规划,统筹安排耕地开发利用、美丽乡村建设、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等工程,既可促进各类用地合理布局,又能保障农村新产业新业态、基础设施和农民生活用地,打造宜居、宜业、宜游的美丽乡村。(二)推进土地综合整治,关键在统筹。要统筹农用地整理、建设用地整理、环境整治和生态修复等,科学安排农村各项土地利用活动。一是在保证永久基本农田、优质耕地不减少的前提下,促进农业用地集中连片、数量不减少、质量有提高,农业生产格局更加优化。二是在保证建设用地总量不增加的前提下,推动产业用地布局更加合理,农民住房、基础设施和公共服务设施等人居环境明显改善。三是在修复治理基础上,保护和改善生态环境,统筹推进荒漠化、石漠化、水土流失综合整治,开展损毁土地复垦,加强土地生态保护和建设,保护绿色乡村。(三)推进土地综合整治,支撑在政策。中央1号文件明确提出,改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省跨市跨地域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。这项政策“含金量”很高,既能提高补充耕地质量、保护生态环境,也能缓解耕地占补平衡压力,还能拓宽乡村振兴的资金筹措渠道,可谓“一石多鸟”。目前,国土资源部会同有关部门,按照国务院要求,已经制定了具体实施办法,争取尽快实施。

四、加强土地政策“多规合一”研究,提升国土空间格局与规化布局

一是严保耕地红线,注重加大土地综合整治工程,耕地保护制度得到落实。第一、落实最严格的耕地保护制度。严格控制农用地转为建设用地,积极开展土地复垦,适度开发宜耕后备资源。实行耕地占补平衡制度。第二、主动转变用地管地观念,严格管控用地需求,优化经济结构,优化土地空间布局。注重做到精细规划精细管理。在发展目标上重在经济速度同时重在经济增长质量和生态环境保护,在用地导向上从以地生财以资源、矿产并重,让资金跟着土地走,发挥土地政策在产业结构和经济结构调整中的管控作用,严格控制高耗能高排放行业和产业过剩行业。第三、通过用好增量,盘活存量,节约集约等措施,破解用地紧张难题。优先保障重点项目,统筹兼顾各类建设用地。加大城市和企业土地挖潜力度,着力整治“空心村”。严格控制工业和其他项目的用地标准,分门别类制定容积率、建筑密度和投资强度标准,实现差别化供地,提高节约集约用地水平。

二是强化规划引导,注重土地供应调控体系的构建,土地利用配置结构持续优化。第一、建立健全土地利用总体规划导向机制。以严格保护耕地特别是基本农田为前提,以节约集约用地为核心,充分发挥土地利用总体规划的调控作用,按照“工业向开发区和园区集中、农业向生态园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”的要求统筹协调各业用地,科学安排各业用地布局,合理调整用地空间。第二、严格实施土地利用总体规划和土地利用年度计划。实施土地利用计划差别化管理和用地指标分类管理。改进计划管理、提高指标配置效率,调控经济健康运行。

三是明确政策导向,注重土地管理长效机制的逐步形成,土地投入产出效率逐步提高。第一、积极推进土地节约集约创建工作。以改革的思路,积极探索土地政策参与宏观调控的有效途径和措施,在控制增量引导盘活存量土地、规范初次配置推进土地市场交易等方面做出相应约束与激励有效结合的制度安排。第二、充分利用与产业政策。围绕加快转变经济发展方式和调整经济结构,坚持改革创新,继续强化基础设施建设、新能源产业建设、生态环境建设和特色产业建设,加大民生工程建设力度,促进战略性新兴产业的加快发展。第三、加大房地产土地供应调控力度。认真执行保障性住房用地供应计划,确保保障性住房用地。

四是发挥市场配置,注重开展城乡建设用地增减挂钩试点,促进土地要素的合理流动。2010年,驻马店市政府下发了《关于推进农村土地整治促进城乡建设用地增减挂钩工作指导意见》,目的是以建设新农村为基础,以农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台,采取统一领导、统一规划、统一申报、统一标准、统一实施、统一监管、统一验收的方式,整合政策、整合项目、整合资源、整合资金,创新体制和机制,优化农村土地利用结构和布局,积极破解新农村建设和产业集聚区发展等用地难题,加快农业现代化和新农村建设,推动我市城乡统筹协调发展,实现城镇发展和农村建设的互动双赢。

五是创新审批制度,注重建设用地审批制度的改革完善,土地行政审批速度全面提升。第一、改革审批制度,加快用地审批。按照“能减则减、能放则放、能并则并”的原则,建立市、县区、乡镇建设用地报批分级审查制度。第二、认真解决规避规划调整、计划控制和行政审批,以预审代审批、批而未供、供而未用、未批先用或批少占多,占补平衡和“先补后占”不落实、征地拆迁、安置补偿不到位等苗头性、倾向性问题。第三是建立齐抓共管新机制,强化土地管理职能。严格坚持联席会审,实行部门联动。

实施乡村振兴战略,是党的十九大做出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,也是新时代“三农”工作的总抓手,是农业强、农村美、农民富的关键所在。国土资源系统将认真贯彻落实党中央国务院决策部署,全面跟进政策措施,充分发挥国土资源要素、政策的基础支撑保障作用,争取在推动乡村振兴战略实施中有更大作为,做出更大贡献。

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