濮阳市集体土地违法违规利用现状研究

来源：河南土地网2019-11-08 16:16:32

濮阳市自然资源和规划局 乔小雨 吕孟伟 李建军 近年来，随着农村经济的快速发展和农民收入的提高，集体产业项目投资活跃，农民改善居住环境愿望强烈，集体建设用地尤其是农村宅基地需求旺盛，集体土地违法行为呈明显上升趋势。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时对耕地保护和土地执法提出了新的更高要求：河南要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线，扛稳粮食安全这个重任。2019年8月26日，十三届全国人大第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法（修正案）》，破除了集体建设用地进入市场法律障碍，集体经营性建设用地可与国有建设用地一样“同地、同权、同价”直接入市。该历史性突破修改将打破城乡“二元结构”、让农民分享更多土地红利、促进农村更快发展。但也会带来集体建设用地需求大量增加、耕地保护更加困难、集体土地违法形式更加复杂多样等严峻形势。

    为深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，规范集体土地利用，有效遏制集体土地违法违规行为发生，守住耕地保护红线，促进农村高质量发展，濮阳市自然资源和规划局联合成立调研组，对濮阳市集体土地违法违规利用现状开展专题研究。

一、概况

截至2019年8月底，濮阳市全市土地总面积6406744.5亩，集体土地面积5674453.5亩，集体建设用地面积1027836亩，集体农用地面积4646617.5亩，集体耕地面积4128963亩。其中违法违规集体土地占全市土地总面积的0.11%，占全市集体土地总面积的0.13%。

（一）集体土地违法违规利用现状。参照卫片执法数据，经实地调查统计，濮阳市违法违规使用集体土地主要有以下几类：一是重点项目，分别占违法宗地个数和总面积的1.8%、15.3%；二是扶贫项目，分别占违法宗地个数和总面积的5.9%、10%；三是点状违法，分别占违法宗地个数和总面积的69%、33.6%，这部分违法用地80%以上为农村宅基地；四是违法违规设施农用地，分别占违法宗地个数和总面积的9.5%、7.6%；五是农村基础设施，如道路、学校、村室文化广场等，分别占违法宗地个数和总面积的13.87%、33.37%。

（二）集体土地违法违规利用特点

一是新业态新发展已成违法用地新趋向。近年来，国家大力扶持农村发展，脱贫攻坚、乡村振兴等战略不断推进，受用地指标、资金、规划等因素限制，扶贫项目、设施农业、农村公共基础设施、光伏产业等农村新业态、新发展项目用地违法成集体土地违法新趋向，未批先建、少批多建、非法占用、破坏耕地等违法行为不断出现。从数据比较来看，新业态、新发展用地数量占33.2%，面积占40.9%，数量和面积都占集体违法用地的1/3以上。按照现有政策，该类违法用地执法界定模糊，现有政策仅规定了新业态、新发展用地规模，没有对建筑密度、容积率以及用地立体空间比例等各项限制指标做详细规定，如附属设施的建设规模、建设布局、建筑空间结构和设施建筑之间占地比例，以及建筑安全、消防等指标都没有明确规定，增加了用地监管难度。

二是政府外部经济性违法用地普遍存在。地方政府为了经济发展和完善基础设施建设，受土地计划指标和征地费用限制，在未办理合法用地手续的情况下，就占用土地进行重点项目建设。从数据比较来看，该类违法用地数量占比较小1.8%，面积占比较大15.3%。该类违法用地几乎都与省、市、县招商引资重点项目或国家大型企业有牵连，大部分由政府主导往往大量占用耕地，一定程度上冲击耕地保护红线，损害了政府公信力，在执法过程中，还往往存在着制止难、查处难的问题，一方面影响了法律的严肃性、权威性，另一方面也加大了执法部门的失职渎职风险，使自然资源执法监管陷入“束手无策”的尴尬局面。

三是集体点状违法用地量大面广。由于村庄规划缺位等原因，上级下达给农村集体的建设用地计划指标落实不畅，私搭乱建、违章建房、简易养殖和农村公益、民生等项目违法用地数量多、面积大。从数据比较来看，该类违法用地数量占比65%、面积占比43.8%；从违法用途来看，农村宅基地违法占比最大，路边店等私搭乱建用于家庭副业的次之；从违法占地建筑来看，大部分是新建建筑，改扩建相对较少；从土地审批情况看，绝大多数还未进行报批，只有少数批后改变用途。其中，路边店、农民利用自家承包地建住宅和私搭乱建现象较多，数量占比44.6%、面积占比40.9%。虽然动态巡查力度不断加强，整治力度逐步加大，但该类违法量大面广、循环反复，在现有执法力量下，执法部门难以应付，有“法不治众”趋势，根治非常困难。

二、存在问题

    （一）重点项目违法违规用地处置难。一是经调研了解到，相当一部分重点项目为道路工程，违法主体模糊，在政府修路资金已捉襟见肘的现实情况下，更无力完善土地手续，执法处置非常困难。二是国家、省、市重点项目资金大多采取上级直接投资或大量匹配的方式进行，在规定时间内不使用将被收回。为了充分利用下拨资金，在用地手续不完善的情况下，先期动工建设，导致部分重点项目未报即用、边报边用等违规用地行为时常发生。这类违法违规用地补办手续需要将土地和厂房设备没收，再公开出让供地，没收的厂房设备再出售在法律层面将造成国有资产流失，补办用地手续实际操作非常困难。

（二）建设用地指标分配政策落实难。2010年以来，为保障农村居民住房需求，国家每年下达年度土地利用计划指标时都明确要求，农村地区实行新增建设用地计划指标单列，单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3%～5%，来确保符合土地利用总体规划和一户一宅条件的农民建房用地。但这项政策基本上没有得到落实。仅单列指标这一项，也不能保证都用在宅基地上。这类情况，国家缺乏进一步的惩罚、监管机制，农村地区新增建设用地计划指标被挪用现象在全国普遍存在，是导致大量农村点状违法用地的主要原因。

（三）共同责任机制执行到位难。共同责任机制落实尚差“最后一公里”，跨部门协同配合还局限于卫片执法和专项整治行动，大多情况处于临时协调、集中突击状态，滞后性、补救性特点突出，执法监管共同责任实现长效机制还需健全和完善。尽管构建了土地执法四级网格体系，但还存在责任不明确、措施不具体、考核不到位、信息共享不及时、衔接不顺畅等问题。基层领导干部特别是乡、村两级工作责任没有做实，监督考核和问责惩戒尚缺乏可操作手段，“发现在初始、解决在萌芽”还有很大提升空间。具体执法实践中，大部分己经建立的机制只停在文件通知阶段，没有具体实施办法，不能有效落实。各级自然资源部门与各级司法机关在对土地违法违规案件查处执行的认识上有待于进一步协调，移送处理较为困难。

（四）违法行为及时制止难。自然资源部门开展执法动态巡查的目的在于及时发现并制止违法行为，但目前的情况是，虽能及时发现，但自然资源执法监察人员缺乏实施强制执行的有效手段，有些违法者对“责令停止违法行为”置若罔闻，依照现行的法律，只能宣传教育，明确责任，交代后果，待经法律程序落实处罚措施后，再申请人民法院强制执行，这个过程少则二、三个月，多则半年一年，而此时违法事实早已形成，强制拆除受多方因素干扰，违法行为往往不能及时制止在萌芽状态。另一方面，执法过程中，很多土地违法案件需要公安、法院的配合，但这两个部门本身任务繁重，情况协调缓慢，导致土地违法行为及时制止困难。

 三、有关建议

（一）加强宣传教育。加强对地方党委政府和基层村组进行自然资源法律法规政策的宣传力度，把自然资源管理法律法规宣传列入普法规划，实施“送法下乡活动”，开展领导干部自然资源法律知识培训、自然资源管理“进村、进社区、进企业”等活动。依托党校等教育阵地，对各级领导、农村群众和执法主体进行自然资源国情、国策、国法宣传教育，增强依法用地和守土有责意识，引导树立依法依规、科学合理和节约集约等用地观念，使他们不想、不愿、不敢违法用地。

（二）强化地方政府主体责任。全面贯彻落实习总书记讲话精神，压实地方政府主体责任，创新完善执法监管体制机制，把各级政府从自然资源管理的“幕后”推向“台前”。各级党委、政府及其派出机构主要负责人是本辖区自然资源监管的第一责任人，各级党委、政府相关职能部门主要负责人是自然资源监管共同责任的主要责任人,分管领导、经办人员是直接责任人。市法院、检察、监察、公安、发改、自然资源、住建、财政、人社、综合执法、农业、市场监管、环保、林业、信访、公用、供电等部门依照职责共同做好对违法违规用地及其违法建设的制止、查处、案件执行和有关人员的责任追究等工作。

（三）实施计划指标挂钩制度。一是实施分配与落实挂钩制度。对于未能落实农村建设用地计划指标分配政策的，将相应扣减所在地区的分配计划指标；对城市批次建设用地报国务院审批的，相应扣减新增建设用地规模。二是实施增违挂钩制度。对于政府引导的土地违法项目，根据违法面积，按照一定的比例，对该辖区年度土地利用计划指标、耕地占补平衡指标、基本农田补划指标、重要资源开采指标等予以暂扣，根据地方整改情况，按一定比例退还，未整改的不再退还。同时，农村建设用地计划指标不能落实的一个关键原因是村庄规划滞后，要抓住国土空间全域规划契机，尽快编制完善村庄规划。清丰县西赵楼村自发编制村庄规划，挖潜村内空闲集体建设用地，发展集体经济产业，节约集约利用了自然资源，促进了村庄高质量发展。

（四）引入“裁执分离”查处新模式。借鉴外地经验，对于非诉性土地违法强制拆除案件实施“裁执分离”查处新模式。即自然资源部门向法院提交行政处罚强制执行申请，法院经审查准予执行的，裁定当地乡（镇）、街道办事处政府直接组织实施强制措施。“裁执分离”土地执法新模式，不仅可解决自然资源行政机关单兵作战难题，也可化解法院执行力量不足的矛盾，是破解强制执行到位难的一个重要途径。

（五）建立土地违法公益诉讼制度。对于土地违法执行难的案件，建立土地违法公益诉讼制度。即自然资源部门依法下达《责令停止违法行为通知书》后，违法行为当事人仍继续实施违法用地行为的，自然资源部门可以不经过作出行政处罚决定后的行政复议、行政诉讼等法律程序，直接向当地检察院发送书面商请协助函，申请检察院协助制止正在实施的违法用地行为。检察院收到函件后，3个工作日内向违法所在地的乡（镇）、街道办事处政府发送检察建议书，建议乡（镇）、街道办事处政府对正在实施的违法用地行为实施强制措施。乡（镇）、街道办事处政府收到检察建议后未依法履职，导致国家利益、社会公共利益损失的，检察院应依法向法院提起公益诉讼，督促乡（镇）、街道办事处政府及时制止违法用地行为，挽回公共利益和当事人经济损失，降低行政执法成本。

（六）探索诚信管理机制。借鉴长垣市农村土地制度改革先进经验做法，积极探索建立自然资源利用诚信管理机制。自然资源部门要积极与有关部门对接，构建企业和个人用地用矿诚信机制和监督惩戒机制，将自然资源重大违法违规纳入社会信用体系，将违法单位或个人列入失信被执行人“黑名单”，并定时公布，实施联合惩戒，发动全社会共同遏制土地违法违规行为，全面促进自然资源规范利用与管理秩序好转。