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如何利用刑事思维办理自然资源行政 执法案件

来源:河南土地网2021/03/19 10:18:17

平顶山市自然资源和规划局卫东分局 崔振祥 程廉杰 自然资源部于2018年4月10日挂牌成立,整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局,还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责,机构改革自上而下进行,许多基层部门机构改革至今仍未到位。由于执法人员变动频繁、对以前未从事的相关法律不熟、执法水平不高等因素,在办理行政执法案件实践中,出现了调查询问方式过于单一、证据收集不充分、不能形成完整的证据链、执法程序不规范、执法效能不高等问题,不但造成部分案件败诉,而且损害部门形象,更影响了国家机关的公信力。

众所周知,刑事案件逻辑结构严谨是因为关乎生死,剥夺的是人的生存和自由权,而行政处罚剥夺的是人的财产权,虽没有刑事严厉但也不能小视。但在执法实践中,刑事案件要求严格,手段先进,调查取证扎实,行政执法案件与之相比还有相当大的差距。

清华大学法学院教授、博士生导师周光权说:法学院并不会给出法律问题对应的‘正确答案’,而是要练就你组织答案、解决问题的能力、方法和步骤。”。如何结合本职工作,办理高质量的自然资源行政处罚案件,办成“铁案”,做成“铁卷”,利用刑事的思维来认识和解决行政处罚中的有关问题,用办理刑事案件的高度来办理行政案件,是一个非常好的思路。

近几年来,随着司法制度的不断改革,新的司法理念不断涌现,如疑罪从无,非法证据排除,孤证不能定案,排除合理怀疑,推导唯一结论等等,自然资源行政执法工作也需要与时俱进。下面结合自然资源行政执法实践谈几点看法:

一是证据收集要充分有力。胡适先生说:“有一份证据,说一分话”。凡是从事执法工作的人员都知道,执法办案离不开证据,也就是说没有证据,就没有事实,没有事实就没有法律的适用。刑事案件在侦办过程中往往就是从假设出发,通过取证还原事实真相。我们办理行政处罚案件同样也可以这样操作,比如,“涉嫌不按批准用途使用国有土地”,案由加上“涉嫌”二字就是从假设开始,在核查阶段对当事人下达《限期提供资料通知书》中对当事人的称呼使用“当事嫌疑人XXX”更为合适。这样操作的目的是给当事人话语权让其自证清白,这样一来,将会出现两种情况:一是当事人无正当理由且逾期不能提供相关手续;二是由于特殊原因不能如其提供手续(如丢失或者遗忘),除第二种情况外,就此认定当事人存在违法行为证据薄弱,难免牵强,正如,在我国“不得强迫自证其罪”也是刑事司法的一项基本原则,同理也不能强迫当事人自证违法,当事人是否违法需要执法人员举证,这时,我们应当向相关科室申请复核,比如地籍科(股)出具《关于XXX土地变更登记复核结论》,土地利用科(股)出具《关于XXX土地变更申请审批复核结论》,有了这两个证据同时指向违法行为的话证明力就很强,由于排除了合理怀疑,认定当事人存在违法行为就能站住脚。

二是逻辑关系不能错位。按照以往的习惯在立案时下达《责令停止违法行为通知书》法律文书不符合法定程序,按照《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号,2014年7月1日起施行)第十一条第一款“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的,应当及时核查,对正在实施的违法行为应当依法及时下达《责令停止违法通知书》予以制止。”的规定,先核查后制止,即便是正在实施的违法行为,仍然要按照规定先核查后制止的原则去操作,只不过在核查的时间上有所不同罢了。好比打靶必须先找到靶子,然后才能有的放矢,如果连违法行为都没有找出来,就谈不上采取措施加以制止了,所以说,违法行为的核查与制止是两个分先后顺序的行为,逻辑关系不能错位。

三是严格按照程序,排除合理怀疑。在对案情分析时要充分利用证据排除一切合理怀疑,如电视连续剧《因法之名》剧中,公安机关在一桩入室强奸杀人案件的侦破中,痕迹检验员在现场勘验过程中,由于嫉恨被告人而在调查报告中故意隐瞒了他人的一枚指纹,导致案件承办人没有排除合理怀疑,最终酿成冤假错案。在调查取证时,一定要严格按照法定程序进行,同时要注意证据之间不能相互矛盾,否则作为非法证据被排除,将导致案件的事实不清,证据不足,撤销行政处罚的后果,这一点适用所有的案件调查取证环节。

四是证据材料要能相互印证。孤证不能定案。如果在案证据只有当事人的询问笔录,没有其他证据相互印证就是孤证,因为言词证据具有不稳定性,风险极大,很容易翻供被排除掉,这一点同样适用所有案件的非法证据排除。建议在对当事人询问调查之外,要对村、组、办事处相关人员询问调查,多方印证事实。刑事审讯全程监控摄像,排除诱供、逼供之嫌,行政执法同样要求执法全过程记录制度:办案运用影视和纸质资料并举,也就是说,在一个案件中,有两套资料相互印证,可回朔整个办案过程;最后,在调查终结报告中充分利用证据能力形成完整的证据链来支撑违法事实,运用法律逻辑工具排除一切合理怀疑,推导出唯一结论(案件定性)。把案由中的“涉嫌”去掉,得出确定结论(定性)。这样以来案件由假设到论证最后得出结论就科学,经得起推敲。

五是并案处理,提高执法效能。在处罚结论环节,如果一个主体存在两个以上违法行为的,刑事处罚规定“数罪并罚”,行政处罚可以按照《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号,2014年7月1日起施行)第三十一条第一款“当事人有两个以上国土资源违法行为的,国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》,合并执行。《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”的规定,在同一个法律规范下,“一个主体两个行为”可以并案处理,那么自然资源部门属于一个部门两套法律规范的情况下同样也可以并案处理,同属于一个部门职责,根本不存在超越权限,如违法占地、违法建设行为即“双违”违法行为,案由为“涉嫌违法占地、违法建设”,就可以并案处理,用《规划法》的罚则处罚建筑物和其他设施,用《土地法》的罚则处罚土地,最后合并执行。并案处理提高执法效能,符合法律本意。按照房地不分开的原则,具体操作如下:1、核查阶段,重点核查“两证一书”,以此研判是“单违”或是“双违”违法行为;2、调查阶段,依据核查结果有的放矢重点调查,询问、勘测笔录一举两得,在终结报告中分别阐述认定,由重到轻,最后建议并案处理;3、处罚阶段,依据调查报告得出的结论,按照《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60号,2014年7月1日起施行)第三十一条第一款之规定(内容不再赘述)合并执行。4、执行、结案阶段,依据执行到位情况及时结案。

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