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县级国土空间总体规划应加强专题研究 

来源:中国土地科学2021/03/19 14:51:55

江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心 

陈美球 林雯璐

江西省赣州市自然资源局 刘洋洋

在国家确定国土空间“五级三类”规划体系后的首轮县级国土空间总体规划正在各地如火如荼地推进。作为编制国土空间总体规划的重要前提和基础,深入系统地开展专题研究至关重要。然而,调研却发现,不少地方对县级国土空间总体规划的专题研究认识不够到位,研究不够系统、深入,难以发挥出对县级国土空间总体规划编制的支撑作用。为此,有必要进一步加强对县级国土空间总体规划中专题研究的重视,切实提升专题研究的水平。

一、充分认识专题研究对国土空间总体规划编制的重要性

国土空间总体规划的核心内容需要专题研究的支撑。县级国土空间总体规划是基于县域自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征及规划期间社会经济发展对自然资源保障的要求,在落实上级规划目标的基础上,对未来各类自然资源保护与利用进行统筹安排,促进绿色发展方式和生活方式的形成以及人与自然的和谐共处,为实现社会经济可持续发展提供资源保障,并成为国家实施国土空间治理的重要手段。因此,编制县级国土空间总体规划应适应国家国土空间治理能力与现代化建设的需要,而不是一项工程建设项目规划设计,绘制一张美观漂亮的规划蓝图也不是其核心工作目标,关键内容是规划蓝图中每个规划指标的分解落实、用途管制分区的空间划定与用途管制细则的制定,必须有充分的论证,这就需要系统的专题研究来提供支撑。

专题研究与国土空间总体规划方案之间是因果逻辑关系。国土空间总体规划与建筑艺术设计不同,建筑艺术设计给予了设计师充分自由发挥的空间,鼓励设计师把艺术理念融于作品之中,形成各具特色与艺术价值的作品。国土空间总体规划的核心是对区域各类自然资源保护与利用的统筹,是保障区域可持续发展的战略部署。规划方案中的每个基本判断、主要观点,每类自然资源保护与利用的空间布局,并不能过于依赖规划师的主观能力,须在专题研究中进行深入、客观的论证,来提供充分的依据。专题研究与总体规划方案之间,本质上是一个因果逻辑关系,科学的专题研究才能编制出好的总体规划方案:只有通过专题研究认清现状、诊断问题,把规划期间影响区域自然资源保护与利用的各类因素分析清晰、把握住相关规律,才能形成具有可操作性的规划方案。

客观对待规划中的不确定性。规划是建立在对未来发展预测的基础之上的。预测就存在不确定性,这些不确定的变化规律也需要专题研究来剖析,进而为规划决策者提供参考。因此,一方面,专题研究要对不确定性进行深入分析,把握不确定性的表现规律及其影响因素,并体现在规划方案中;另一方面,要客观对待不确定性的存在,提出多种方案或多情景模拟。比如,各地非常关注的新增建设用地指标的分配,客观上受到新增建设项目的需求、现有建设用地的内部挖潜、“批而未用”存量指标的盘活等多个因素影响,就需要通过专题研究,深入分析新增建设项目的真实需求、现有建设用地节约集约利用水平及其挖潜的各种可能、盘活利用“批而未用”中“批而未征”“征而未供”“供而未用”的路径与条件,进而提出不同条件下的多种新增建设用地指标的分配方案,供决策者参考。

专题研究是一个系统工程。由于国土空间总体规划涉及区域内所有自然资源保护与利用,每类自然资源保护与利用的影响因素各不相同。在众多的影响因素中,不仅包括人类保护与利用自然资源的相关技术,更包括各类自然资源保护与利用的相关制度与政策。因此,专题研究的组织与开展是一个系统工程,既要突出对各类自然资源保护与利用的政策掌握理解,还要准确掌握各类自然资源保护与利用的政策制度,并契合国家“统一行使全民所有自然资源资产所有者,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的改革发展需求,客观上既离不开具有不同专业知识背景的人员共同参与,也需要在宏观上对各个专题研究进行统筹协调。

专题研究的重要性不言而喻。专题研究是一项目标导向非常明确的工作,就是要为县级国土空间总体规划中各项内容的确定提供依据,既要系统分析各类自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征及其历史变化规律,也要预测各类自然资源保护与利用未来变化趋势,还要针对各部门/行业专项规划的需求,提供各类自然资源的保障策略。因此,必须充分重视专题研究,才能编制出管用、好用、能用的县级国土空间总体规划。

 

 

二、提升县级国土空间总体规划专题研究的思考

 

1、科学设置专题研究体系

专题研究应紧扣规划编制的需要。专题研究必须围绕县级国土空间总体规划的主要内容与任务展开。县级国土空间总体规划内容与任务主要有几大类:一是各类规划指标的分解与落地,包括约束性、预期性和建议性指标的乡(镇)分解与主要地块的具体落实;二是国土空间用途管制分区及其管制规则的制定,即对全域自然资源保护与利用在空间上进行用途管制区域划分,并分别制定相应的管制规则,为用途管制的实施提供依据;三是县域居民点体系、交通水利等线性工程的确定,以及县城发展的建设规划。这一系列规划内容与任务,既要服从上级规划的统筹安排,又要立足于当地实际,必须通过相应的专题研究来提供依据与支撑。

县级国土空间总体规划需要一个专题研究体系的支撑。目前尚未发布县级国土空间总体规划编制技术规范,没有明确县级国土空间总体规划中专题研究体系设置的具体要求,但专题研究应覆盖规划编制的所有需求,并对每一个专题的研究目标与内容做出明确规定。专题设置既要防止专题间的内容重复,又要明晰专题间的相互关联,确保信息在专题间的共享、相互补充、互为支撑,共同为县级国土空间总体规划编制提供基础支撑,这就需要科学设置专题研究体系。

关键专题研究不可缺失。不论专题研究如何设置,《自然资源保护与利用战略研究》和《乡村振兴及其自然资源保障》应是必不可少的二个专题。这是因为,要通过《自然资源保护与利用战略研究》,在摸清全县各类自然资源家底及其保护与利用现状的基础上,结合规划期间社会经济发展对国土资源的保障需求,确定全县自然资源保护和利用的总体战略,从而明确县级国土空间总体规划的基本方向。另外,国家已经明确要以县域来统筹推动乡村振兴,要通过《乡村振兴及其自然资源保障》专题,统筹县域的城乡各项建设用地安排,实现以城带乡、以工促农来促进城乡融合发展,形成具有地域风貌特色与文化内涵的“生态宜居”城乡居民点体系布局,还要为“产业兴旺”提供必要的生产、生态用地保障。

 

2、科学处理好与部门/行业专项规划的关系

专题研究不应等同于部门/行业专项规划。把涉及部门/行业自然资源配置的专题研究当成部门/行业发展专项规划,是现实中最常见的一个误区。如调研发现,有的县在《城乡融合与乡村振兴发展研究》专题中,研究内容侧重于县域城乡融合与乡村振兴的战略思路、产业结构的优化、人居环境的改善,而缺失了相应的自然资源要素保障分析:既没有剖析优化产业结构与改善人居环境对农业用地和建设用地配置的需求,也没有提出产业空间布局和农村居民点体系建设的用地保障对策。诚然,编制国土空间总体规划,就是要实现“多规合一”,把众多涉及国土资源开发、利用、保护、整治的规划整合在一张蓝图,避免各类自然资源条块分割的多头规划管理,但国土空间规划并不能替代相关部门/行业的发展规划,也没有能力为每个部门/行业制定具体的发展规划,毕竟每个部门/行业的发展需要相应专业的支撑。

客观把握专题研究与部门/行业专项规划的关联性。在专题研究中,要科学处理好与部门/行业专项规划的关系,就要准确认识国土空间总体规划与部门/行业专项规划的内在关联性。从逻辑关系看,部门/行业专项规划是立足于本部门/行业发展的谋划,而县级国土空间总体规划核心是县域的国土空间资源优化配置,通过专题研究,要针对专项规划的发展战略与目标,开展相应自然资源保护与利用研究,进而提出国土资源要素保障的对策。比如在《综合交通与空间布局优化研究》专题中,要在分析各类交通线路的综合配置的基础上,进一步引申到科学用地配置的分析上:既要对新增建设用地面积及其占用耕地或永久基本农田合理性的论证,也要根据生态保护与耕地保护优先原则,对交通规划提出优化选址的建议。

 

3、体现地域特色

体现地域特色是编制县级国土空间总体规划的内在需求。因地制宜是科学实施国土空间治理的基本原则,遵循地域差异规律是编制县级国土空间总体规划的根本准则,体现在专题研究中,就应突出地域特色的研究内容。这是因为,不同自然资源禀赋、不同区位条件、不同社会经济发展水平的县,其国土空间治理的重点内容不同,国土空间总体规划需要解决的主要问题也不同,需要专题研究深入剖析的内容也有所区别。

区域产业结构与区位是体现地域特色的重要因素。比如传统的粮食主产区农业县,稳定的粮食能力保障是该县国土空间规划的一项重要战略任务,那么专题研究须就耕地产能的稳步提升这一核心内容展开:要系统摸清耕地的数量、质量、粮食产能现状水平及其影响因素,分析面临的耕地保护与粮食产能维护的挑战与压力,提出应对对策建议;而城郊县,专题研究则应突出城乡融合发展的国土资源保障开展研究:既要保障城市居民大量的新鲜蔬果供应,科学配置蔬果生产基地,也要考虑交通等公共基础设施城乡共享需求,为城乡融合发展创造条件。另外,旅游资源相对丰富的县,则须增加旅游资源可持续利用的专题研究。

经济发展水平也是体现地域特色不可忽视的因素。比如经济相对发达的县,具有较强的经济实力,具有较强的城市更新、村庄改造的能力,在专题研究中,可加大存量建设用地潜力挖掘分析,提出建设用地加减量化规划理念,强化提升建设用地节约集约利用水平的规划引导;相反,在经济相对欠发达的县,则应适当放慢建设用地挖潜的步伐,不能过于追求建设用地的节约集约利用。

 

4、强化研究尺度

县级国土空间总体规划专题研究具有更高的尺度要求。国土空间总体规划的核心是区域自然资源保护与利用的统筹,由于只有在县级层面开展专题研究,才能具有区域统筹的价值,所以,在乡(镇)国土空间总体规划中,一般不需要开展专题研究。从操作层面看,也应鼓励县、乡二级国土空间总体规划同步编制。既有利于县乡规划无缝对接、提高规划编制效率,也有助于增强规划可操作性、促进规划的实施。这就对县级国土空间总体规划专题研究提出了更具体的要求,即在专题研究的内容尺度上,应尽量细化至具体地段、图斑,注重可操作性和可实施性。

专题研究的研究尺度应服从于成果应用的需求。要根据不同国土空间用途管制对象和管制内容,采取相应的研究尺度。以“三生空间”(生态空间、生产空间和生活空间)为例,生态空间注重生态空间的系统完整性,特别是水文过程相对完整的流域单元,往往是研究的基本格局,从而导致研究尺度相对较大;生产空间也是便于生产组织与统筹,研究尺度也不宜过小,但生活空间相对比较紧凑,涉及具体的建设项目安排,其研究尺度要相对较小。因此,专题研究的研究内容尺度应该根据不同的研究对象及其应用需求有所区别。

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