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《中华人民共和国土地管理法》第四条解读

来源:河南土地网2021/06/03

上海市建纬(郑州)律师事务所  贺学文 张风玲

 

一、法条规定:

中华人民共和国土地管理法》第四条 :国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

二、问题释义:

1、什么是土地用途管制?

土地用途管制是指政府依靠公权力对其领土范围内的土地资源的用途、开发和利用强度进行管制的制度。我国土地用途管制的基本框架是:国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地

2、土地用途分类的法律依据?

《土地管理法》第四条将土地分为农用地、建设用地和未利用地,对土地用途解释为:农用地是指直接用于农业生产的土地;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。条文以列举方式规定三类用地包括的土地利用类型,例如:农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

原国家各级土地行政管理部门在编制土地利用总体规划时,采用原国土资源部发布的《土地分类》(国土资发[2001]255号)规定,采取三类分级体系,一级类土地类型设三个,即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地。2017年11月1日,由国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017),将土地利用现状分组采用一级、二级二个层次的分类体系,共分12个一级类、73个二级类。例如:一级地类耕地包括水田、水浇地、旱地三个二级地类;耕地、园地、林地、草地等一级类土地,对应属于农用地。3、我国土地用途管制制度如何实施?

1)对土地用途分类:这是实施土地用途管制的基础。按照《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)的规定和土地的自然属性及土地的利用状况,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地可分为耕地、林地、牧草地和农田水利用地、养殖水面等;建设用地可分为城乡居民住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
2)编制土地利用总体规划
各级人民政府按照《土地管理法》的要求,编制土地利用总体规划,对土地利用作出长远的计划和安排。《土地利用总体规划管理办法》第三十二条规定,土地利用总体规划是实施土地用途管制的重要依据。任何土地利用活动,必须符合土地利用总体规划确定的土地用途,不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。
3)严格按用途审批用地
各种建设项目使用土地都必须严格遵守和执行土地利用总体规划,各级人民政府严格按照土地利用总体规划确定的用途审批用地,严格控制农用地转为建设用地。不符合土地利用总体规划确定的用途,不得批准建设项目用地。要严把用地审批权关。
4)严厉处罚违反规划用地行为
按照《土地管理法》的规定,对违反土地利用总体规划的行为给予严厉处罚,以法律的强制力保证土地利用总体规划的实施。《土地管理法》第七章法律责任章节对违反土地用途管制的法律后果给予明确规定。

三、法条链接:

《土地管理法》2019修正本关于土地用途管制的法律条文列举:

第十九条:县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。

乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

第三十条:国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

第三十五条:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田,涉及农用地转用或者土地征收的,必须经国务院批准。

第四十四条:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

第五十六条:建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府自然资源主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

第六十三条:土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

第六十四条:集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

四、法条评注:

1、我国土地用途管制制度的建立与发展

土地用途管制制度是各国普遍实施的法律制度,是人类社会工业化发展对土地资源大规模需求背景下必须的约束手段。 英美等发达国家早在20世纪初便制定了土地用途管制的相关法律制度。我国在1998年《土地管理法》修正时,立法者从国外引进土地利用总体规划制度,并对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等方面进行了详细规定,土地用途管制制度得以建立。实现了土地管理的最根本目的,被称为“土地管理法的灵魂”。

2、农用地用途管制法律规定

1998年土地管理法引入土地用途管制制度,2019年新修订的《土地管理法》对土地用途管制制度的法律强化分别体现在对永久基本农田保护、集体土地出让用途管制等条款的修正之中。例如:新法规定严格控制耕地转为非耕地,规定经国家批准确定的粮、棉、油、糖、蔬菜生产基地等都纳入永久基本农田。新法进一步保护耕地并确保国家的粮食安全,也充分体现了国家对农用地严控的决心。

除《土地管理法》外,有诸多法律法规对农用地保护给予明确规定。例如:2019年1月1日实施的《土壤污染防治法》建立了农用地分类管理制度,并将优先保护类耕地划为永久基本农田,实施严格保护。第五十条规定:在永久基本农田集中区域,不得新建可能造成土壤污染的建设项目;已经建成的,应当限期关闭拆除。

3、合法利用设施农用地问题

设施农用地直接用于或者服务于农业生产,属于农用地,按农用地管理,其取得方式参照农用地取得。设施农用地是目前集体土地流转中承包企业利用和关注的重点。

农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定设施农用地用地规模、用地范围以及用途等。通知明确设施用地是直接用于或者服务于农业生产的土地,其性质属于农用地,因此不能再设施农用地上进行实质用途为非农建设的项目。

在国家促进城乡融合发展、乡村振兴大战略大背景下修订和实施《土地管理法》,可以实现土地资源的盘活和有效使用。遵守土地用途管制制度,合理利用土地,切实保护耕地是全民法定责任。

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