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土地使用权被无偿收回的法律风险 分析与防范

来源:河南土地网2021/11/23

上海市建纬(郑州)律师事务所  张风玲  摘要:本文讨论仅限于国有土地使用权。无论何种方式取得国有土地使用权后,如果一年内未动工或动工开发不到总面积的三分之一或投资额不足百分之二十五,或中止开发满一年的,均属于闲置土地。闲置土地必经行政程序认定方可。被认定为闲置土地的将面临行政处理。土地闲置的原因很多,处理结果也不同,如无其他原因未动工开发满两年的,土地使用权将会无偿被政府收回,并且不给予如何补偿。那么如何避免土地使用权被收回,需要从法律和实务中分析防范。

为便于分析,先看一个案例:

原告颉瑞公司与被告南乐县自然资源局于2015年签订《国有建设用地使用权出让合同》出让宗地总面积102325平方米,商务金融用地,交地日期为2015年9月3日前2015年9月3日之前开工。原告于2015年9月3日取得国有土地使用证,于2017年5月份提交了《颉瑞科技园规划方案设计》规划方案,但未办理建设工程规划许可证及施工许可证,在约定的开工日期两年内未动工开发建设。

南乐县自然资源局于2018年7月13日向时任原告公司监事送达了《闲置土地调查通知书》。2018年8月31日作出《闲置土地认定书》。2018年9月3日向原告法定代表人送达《闲置土地认定书》。原告申请听证。听证后南乐县自然资源局报请南乐县政府批准,作出收回原告国有建设用地使用权决定。原告不服,申请行政复议,南乐县人民政府维持。原告诉至法院。

本案焦点有二,一是案涉土地是否存在闲置的情况;二是认定案涉土地为闲置土地及收回闲置土地的行政程序是否合法。

一审法院经审理认为,1.原告取得国有土地使用证后,一直未对土地动工开发建设,导致土地长期闲置已超过两年。原告认为因政府规划变化及涉案土地未达到交付条件而导致其无法动工开发,但本案证据显示涉案土地安置补偿到位,原告一直未办理建筑工程规划许可证、施工许可证等手续,故原告未动工开发的责任在于原告。南乐县自然资源局认定涉案土地系闲置土地事实清楚。2.南乐县自然资源局在作出收回决定前履行了闲置土地调查、闲置土地认定、闲置土地情况告知、闲置土地处置听证、闲置土地报批等程序并制作了相应的法律文书,未违反法定程序。故判决驳回原告颉瑞公司的诉讼请求,认定土地无偿收回合法。

原告不服上诉至濮阳市中级人民法院。

二审查明事实跟一审一致。另查明:颉瑞公司未书面向南乐县人民政府等有关部门提出至今未动工开发原因的情况说明材料。驳回上诉,维持原判。

原告不服向河南省高级人民法院申诉。申诉理由是政府交付土地时,仍有大量原有建筑物、地上附着物和树木青苗,不具有动工开发的基本条件,原告已积极向政府有关部门申请办理建设工程规划许可证,但政府有关部门未依法受理,由于政府未按照约定交付符合开发条件的土地,申请人无法取得建设工程规划许可证和施工许可证。所以,政府未依法进行土地清表是案涉土地闲置的根本原因。

河南省高级人民法院再审认为虽然宗地总面积102325平方米中有3.6亩没有拆迁到位,但基本上履行了四通一平的主合同义务,而原告自取得国有土地使用证至政府收回案涉土地使用权,期间长达两年以上的时间迟迟没有动工建设,也没有投入自有资金作相关的准备工作。故政府作出无偿收回案涉闲置土地使用权的决定于法有据,驳回颉瑞公司的再审申请。

至此,本案诉讼程序已全部走完。

评析:

本案实际上涉及两个问题,一是案涉土地闲置的认定;二是政府的一系列行政行为是否合法。

第一个问题是本案的关键,根据《闲置土地处置办法》第二条规定,闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。所以,符合这几种情况之一就会被认定为闲置土地,认定闲置土地是行政处罚的先决条件,根据《闲置土地处置办法》第二章认定闲置土地流程,必须要有调查程序,应当向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》,调查土地闲置的原因,土地闲置的原因可能有N多种,但作为拿地企业,如果不想土地被白白收走,就应该了解并避免土地被收走这种情况的发生。《闲置土地处置办法》第八条规定了五种土地闲置的原因属于政府部门的,并且五大原因种中又有若干小项,最后还有一个兜底条款,政府或政府有关部门的其他行为。如果因为这些原因被闲置的,依据第十二条的七种解决办法都不会使土地被无偿收回。只有一种情况可以致使土地被无偿收回,即土地闲置原因是两年未动工开发的。《闲置土地处置办法》第十四条规定,未动工开发满两年的,报经有批准权的人民政府批准后,无偿收回国有建设用地使用权。可见,土地被无偿收回只有这一种情况才可以,所以,要避免土地被无偿收回就应当避免这种情况的出现,如果真是有其他原因致使不能动工开发的,要注意收集证据并及时向政府做书面说明。一旦进行诉讼,一切都要依据书面证据。

至于第二个原因,行政程序,行政行为必须程序合法,如果程序出现小瑕疵,但不影响实质要件也不会被认定无效。对于本案例而言,南乐县自然资源局最开始是向原告公司的监事发送的调查通知书,不知是何原因,公司并不知情,丧失了前期的辩解和准备,根据民事诉讼法,公司的接收部门是收发室或办公室,行政程序没有规定的按民事程序走,所以,行政送达也应该到公司的收发室或办公室。这样说来,行政送达程序不合法,等于没有送达,也就等于自愿资源局没有走前置程序,直接认定为原告的土地为闲置土地,这是典型的程序违法,作为行政案件应该被认定为无效的。但法院认为,即使给原告陈述的机会,案涉土地仍然有闲置的事实存在,所以认定虽然自然资源局的行政行为虽有点小瑕疵不影响行政行为的合法性。原告经历三级诉讼土地仍然被无偿收回。

由此可知,无论通过何种方式取得土地的使用权人,如果土地未按规定进行开发,又无其他正当理由,就有被认定为闲置土地并被无偿收回的风险。为避免这类风险的发生,在签订土地使用权出让合同时要特别注意土地交付时间,交付条件,开工时间等一系列实质性条件。像本案中,合同约定土地交付时间是9月3日,开工日期也是9月3日。而实务中,交付土地到开工建设中间需要办理很多行政手续的,庭审中,原告一再强调这不合理,但合同已签订,这些条款就不在法院的审理范围了。另外,在土地开发过程中,要重视合同条款约定的时间,在实务中如果有不能施工或施工中止的情况发生时,一定要根据实际情况结合《闲置土地处理办法》规定向政府报告事项,做到在程序上完善。如果真因建设资金不足时也可以申请终止履行协议,协议退还土地还能退还出让金挽回部分损失。

作为土地使用权人要知晓土地被收回的法律和实务,避免在支付了大额土地出让金后被收回的风险。司法实务中,如涉及土地有被强制收回的风险时,如果涉案土地已被司法机关查封,人民政府不能收回。如果人民政府未经法院允许擅自收回的,应当按照最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定》第四十四条规定,责令有关人民政府限期追回财产或承担相应的赔偿责任。

  

 

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