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​从政治秩序、经济发展到国家治理:百年土地政策的制度逻辑和基本经验

来源:中国土地科学2021/12/08

南京农业大学中国资源环境与发展研究院

南京农业大学中国土地问题研究中心

曲福田 马贤磊 郭贯成

 

土地政策关乎人民生计、经济发展与立国安邦之大计,一直是党领导革命、建设、改革、发展的一项核心政策。基于底层逻辑的认知,本文运用“政策变迁—行为机制—路径回应”的分析框架,从政治秩序、经济发展、国家治理三个维度系统分析党的百年土地政策实践的伟大贡献、制度逻辑和基本经验,不仅对土地政策分析体系的理论构建有重要意义,对未来党的土地政策创新乃至全面深化改革也至关重要。

 

一、百年土地政策探索实践和阶段特征

从演变逻辑上看,党的百年土地政策实践可以划分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放时期、中国特色社会主义新时代四个阶段,总体上呈现出土地政策探索、确立、改革、发展的不断成熟完善的过程。


1.探索阶段:以夺取政权为目标实现“耕者有其田”

一是从土地国有到耕地农有。随着中国共产党对马克思理论与中国革命形势认识的不断深入,土地政策主张逐步从土地国有转向耕地农有,激发了农民参与革命的积极性,极大地助推了党及革命事业的蓬勃发展。二是从没收土地到“减租减息”。随着中国的主要矛盾转向中日民族矛盾的外部斗争,中共中央提出“减租减息”的土地政策,既为形成以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线做出了重要贡献,也为有效维持了抗日民族统一战线稳定,以及全国人民的抗日事业做出了巨大贡献。三是从减租减息到 “耕者有其田”。在解放战争时期,中央将“减租减息”政策调整为没收地主土地,废除封建剥削土地制度,实行耕者有其田的政策,为解放战争的胜利奠定了坚实基础。

党在新民主主义革命时期的土地政策总体呈现出两个显著特征:一方面以破除封建统治和剥削体系为主要目标,以动员广大农民开展土地革命,满足农民对土地的需求为主要内容,为中国共产党奠定群众基础和武装夺取政权提供了有力的保障;另一方面以具体的革命实践率先完善马克思主义,促进了马克思主义中国化的进程。


2.确立阶段:以社会主义改造为依托实现土地公有制

一是通过土地改革完成新民主主义革命的历史任务。新中国成立后,党中央通过建立并实行了农民土地所有制,在宣告新民主主义革命胜利的同时,也解放了农村生产力,为国民经济恢复和发展奠定了基础。二是通过农业合作化运动初步建立了社会主义土地公有制。农业合作化运动既克服了单个农户生产资料不足与阶级分化问题,并满足了工业化战略需要,同时也初步建立了具有社会主义性质的土地集体所有制度。三是通过建立人民公社制度在农村地区完成了从农民私有到土地公有的制度变迁。这一变迁曾有效激发了农民参与社会主义建设的热情,以农业的统购统销等实现了工业化的资本原始积累,为国家工业体系的建立和国际地位的提升奠定了基础。四是通过土地国有化政策建立了城市土地公有制,实现了城市土地资产国有化改造。

党在这一时期土地政策的重要意义,一是通过土地政策的调整顺利完成土地制度从封建主义私有制向社会主义公有制的历史性转变。二是以土地制度为核心的系列制度安排奠定了社会主义的制度基础,从国家层面兑现了党对支持革命的人民的政治承诺,既为国民经济恢复奠定了坚实的基础,也有力推进了国家工业化战略的实施。


3.改革阶段:以市场化改革为导向实现城乡土地“两权分离”和市场化配置

一是建立家庭联产承包责任制,构建农村土地“两权分离”的产权结构。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制,形成土地所有权与承包经营权“两权分离”的土地产权制度,克服了人民公社制度对农民土地产权忽视的弊端,既赋予了农民利用集体土地发展工业的权利,也对保障农民的权益和农村经济社会稳定具有重要意义,为“中国经济奇迹”奠定了坚实基础。二是建立城市国有土地有偿使用制度,构建土地利用规划与管制体系。肇始于20世纪80年代后期的国有土地有偿使用制度与土地用途管制制度,为地方政府“以地谋发展”提供了制度基础。同时,中央建立的土地利用总体规划制度与用途管制制度,也为解决土地市场失灵问题与构筑耕地保护的法律地位提供了制度和法律基础,对于维护关键资源的存量具有重要意义。

党在改革开放时期的土地政策的主要特征是以市场化改革为导向,以农村土地和城市土地的“两权分离”为依托,建立了长期、稳定的土地使用制度,有效融入市场经济,建立社会主义生产资料公有制和市场经济有机融合的多层次土地产权制度,有力地支撑了改革开放40余年来“中国奇迹”的出现。


4.发展阶段:以有为政府和有效市场衔接为主线推动国土空间治理现代化

一是充分发挥有效市场作用,奠定土地资源高效配置的基础。在农村土地方面,中央沿袭扩权赋能思路开启的“三块地”改革和承包地、宅基地“三权分置”改革,既有利于显化农地经营权与宅基地使用权的财产性权能,促进资产价值的显化,也为回应农民利益关切与推动城乡统一的建设用地市场化进程提供了良好契机。在城市土地方面,中央开展的城市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作,明确了建设用地使用权转让和出租的形式以及不同权能建设用地使用权转让、出租、抵押的必要条件,提升了建设用地使用权二级市场配置效率。二是发挥有为政府作用,实现土地市场化配置与国土空间管制相统一。将国家治理体系构建嵌入土地资源配置过程,是党在新时期发挥有为政府的重要举措和土地政策创新的主要特征。为此,国家确定了主体功能区战略,建立优化国土空间开发秩序的基础制度,形成了“多规合一”的国土空间规划体系以及国土空间用途管制体系,划定“三区三线”,进一步为国土空间开发保护提供制度支撑。

党在新时代的土地政策以构建有为政府与有效市场衔接的现代化治理为主要方向,既通过构建城乡统一的建设用地市场,建设高标准土地市场体系发挥市场配置资源作用,又通过国土空间规划和用途管制制度初次配置国土空间开发权、保护关键资源存量,确定土地资源市场配置基础和边界,发挥有为政府的调控作用,为经济的健康发展保驾护航,是土地政策改革在新时期的重要突破和重大发展。

 

二、百年土地政策实践的伟大贡献及其制度逻辑

从中国共产党百年奋斗历史和土地政策实践历程中发现,作为国家发展的一种底层逻辑,土地政策改革不仅是中国革命历程的主要组成部分,也是国家经济发展的主要政策支柱,更为国家治理体系建设奠定了基础。


1.奠定了中国革命胜利的政治基础和群众基础

在中国共产党领导下,以土地制度改革为核心的新民主主义革命,打破了旧土地秩序,通过建立新土地秩序进而建立了新的政治秩序。在这个史无前例的政治秩序变革中,党将中国革命的奋斗目标、政治基础和道路选择嵌入农民和土地问题之中,通过以民主秩序代替传统精英秩序的方式形成了中国革命的集体行动逻辑,取得了中国革命的胜利。表现在:一方面,通过土地政策的调整重塑了土地秩序,为武装夺取政权奠定了广泛的群众基础;另一方面,通过土地政策的调整建立了中国革命的集体行动逻辑,推翻了旧有的精英体制秩序并构筑了新的民主秩序,为夺取中国革命胜利奠定了政治基础。


2.为中国经济快速发展提供产权激励、要素供给和资本积累

一是通过农村土地产权制度的接续变迁,增加产权激励和要素供给,发展了中国农业,解决了粮食供给问题。中国共产党通过不断调整农民与土地的关系,赋予农民长期稳定的承包经营权,重塑了产权激励模式,重新激发了农民生产积极性,提高了土地市场配置效率,有力地推动了农业现代化,进一步保障了国家粮食安全。

二是推进土地要素的市场化改革,促进社会经济体制成功转型,并以要素驱动和投资驱动两种方式有力支撑了快速的工业化和城市化进程。首先,要素市场化推动了土地要素的有效供给,促进了快速的工业化进程。其次,利用土地资本化规律与土地杠杆作用,通过“土地资本”和“土地金融”两条路径,为快速的城市化积累资本。

三是城乡土地关系的积极调整深刻解构着城乡二元结构。首先,农地“三权分置”改革促进了农地的流转、抵押以及新型农业经营主体发展,推动先进生产要素下乡和土地规模经营,提高了农业的比较利益。其次,宅基地“三权分置”改革既有效提升了资源配置效率,又扩大了农村就业创业,推动乡村振兴。再次,集体经营性建设用地入市改革与城乡用地增减挂钩政策赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能,促进了城乡要素平等交换和自由流动。

总体上看,建党百年土地政策通过提供产权激励、要素供给和资本积累,有效促进了农业经济和乡镇企业的发展,推动了我国快速低成本的工业化、城镇化进程,解构着城乡二元结构,从而助推和支撑经济快速增长,为创造中国奇迹起到了基础和关键作用。具体而言,一是为城乡要素实现平等交换和自由流动奠定了底层逻辑,既实现了土地利益的平等处置、农村资产的增值和共同富裕,也鼓励了非农化就业和农村的创新创业;二是优化了城乡空间结构,缩小了城乡在收入和公共服务等方面的差距,解构城乡二元结构,促进经济可持续发展。


3.为国家治理体系有效建构发挥基础而独特的作用

一是土地及生产资料公有制为中国特色社会主义国家制度奠定基础。首先,土地及生产资料公有制形式既决定了社会生产关系,也决定了社会主义国家的政治性质和基本经济制度的性质。其次,土地及生产资料公有制作为社会主义基本经济制度的主要范畴,在经济上客观要求利益公平、共同富裕,这为社会主义分配制度奠定基础。最后,土地及生产资料公有制,决定了国家管理者和资产所有者的双重身份。因此,土地制度是国家治理的逻辑起点,决定了中国特色社会主义国家治理结构的特色。

二是建立国土空间治理体系,丰富了国家治理体系建构的内涵。由于土地和空间资源利用所呈现出显著的收益非排他性与消费非竞争性特征,仅依靠市场治理无法消除资源利用的外部性。因此,以土地和空间资源的发展权国家配置为核心,建立起政府对国土空间实行初始配置和在此基础上市场对国土空间实行二次配置的治理体系,既实现了土地政策的拓展和发展,解决了资源治理的难题,也实现了国家治理体系构建的创新和完善,是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。

三是为国民经济宏观调控提供主要政策工具。根据国民经济周期性特征和发展需要,中央政府通过对土地要素的时空配置政策,有效调控国家投资规模、经济增长和区域协调发展。

四是为中国社会的长期稳定提供制度架构。在经济实现长期快速增长这一奇迹的同时,中国也取得了另一个伟大奇迹——社会的长治久安,而土地政策的体系设计和有效运用,尤其是农民城乡之间来去畅通为这个奇迹的实现做出了突出贡献。

 

三、百年土地政策实践的基本经验

中国共产党系统构建起符合中国特色社会主义本质要求的土地政策体系,不仅有力支持了革命胜利、经济增长和国家治理,也为开启全面建设社会主义现代化国家新征程积累了宝贵的经验。对这些经验的进一步总结,有助于深化对中国特色社会主义制度的认识,增强制度自信,也对以史为鉴、更好实现党的第二个百年奋斗目标进程中土地政策的改革和创新具有重大意义。


1.坚持马克思主义土地思想中国化的根本道路

中国共产党成立之初,就把土地政策作为党的政治纲领的重要组成部分,并在不同历史时期通过土地政策的调整,形成了中国革命、经济发展和国家治理重要的底层逻辑,发挥了基础性、根本性和全局性作用。其中最重要的经验就是坚持马克思主义原理与中国实际和传统文化相结合而实现的三次重要“飞跃”。第一次解决了土地政策在中国革命中的地位和作用问题,回答了土地政策的使命是消灭封建土地所有制这一根本问题,形成了以工农联盟为基础,农村包围城市,武装夺取政权的中国革命理论;第二次解决了建立什么样的土地公有制问题,回答了在一个一穷二白、大国小农的国家建立农民集体所有和国家所有的二元土地公有制的必要性和可行性;第三次解决了土地公有制的实现形式问题,回答了在坚持社会主义土地公有制前提下,如何保护和实现农民土地权益,如何实现土地市场化配置,推动经济发展和现代化建设等重大问题。


2.坚持以人民利益为中心的价值取向

人民性是马克思主义的本质属性。中国共产党自成立之日起,就坚持把人民利益作为最高价值取向。党的百年土地政策实践,始终围绕人民利益这个中心,使土地政策植根于人民,造福于人民。党的百年土地政策的出发点是人民群众的利益,落脚点也是人民群众的利益。一百年来,党的土地政策的改革与创新,始终围绕“人民利益”这个中心点,其核心在于保护人民土地权益。


3.坚持与时俱进的时代特征

坚持实事求是、与时俱进,始终保持政策的时代特征,是保证党和国家事业健康发展的关键。其基本点是从实际出发,根据变化了的情况,对政策做出相应的调整和创新,以使政策适应变化了的条件,提高政策的成效。时代要求党的土地政策与时俱进,党的土地政策改革创新服务时代需求,体现了公共政策不断改革创新以服务国家重大战略和时代需求的基本原理。


4.坚持有利于生产力发展的检验标准

中国共产党是以中国先进生产力的代表走上历史舞台的,党的一切方针政策都是要促进生产力尤其是先进生产力的不断发展。从党的土地政策的百年实践可以看出,生产力的发展始终是土地政策变革成效的检验标准。中国几千年封建土地制度束缚了农业生产力的发展,党发动农民群众开展土地革命斗争,废除了封建土地所有制,极大地解放了农业生产力。党把有利于生产力发展作为检验土地政策成效的重要标准,一次又一次推进了土地政策的改革创新,促进了生产要素的优化配置和有机组合,为中国经济发展和国家治理做出了突出贡献。


5.坚持政策创新的法治化方法

法治化是具有普遍意义的治国理政的价值理念,是人类社会自身组织行为的经验总结,有利于最大限度地凝聚共识,通过人们行为的激励和约束,推动政策的改革和实施,从而增强执政党的执政能力,提升国家的治理能力。中国共产党历来重视法治建设,将依法治国作为治国理政的基本方略、人民当家作主的根本保证。党注重土地法治建设的实践经验表明,运用法治思维和法治方式推动土地政策改革,充分发挥法治化在土地政策改革中的固根本、稳预期、控风险、利长远的重要作用,是推动国家改革和发展的重要方略,是国家治理能力提升的重要体现。

 

四、结语

面向党的第二个百年奋斗目标,党的土地政策还将面临许多重要的理论和实践命题:如何转变小规模且分散的土地经营模式促进农业现代化进程,如何改革土地财政化倾向实现经济的高质量发展,如何形成城乡统一的土地市场体系实现城乡融合发展,如何转变土地管理方式提高国家的治理效能,等等。

土地政策作为国家发展底层逻辑的定位并没有改变:(1)应按照马克思主义唯物史观,坚持马克思主义土地思想中国化的根本道路,充分借鉴党的百年土地政策实践的基本经验,以新发展理念指导理论创新,以新的理论创新引领新的政策实践,构建起土地政策有效满足现代化建设新要求的制度逻辑。即坚持农村土地集体所有制,坚持家庭承包权长久不变,通过放活土地经营权,充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,吸纳更多先进生产要素,扩大土地经营规模,促进农业现代化进程。(2)围绕人民利益这个中心,切实尊重农民意愿,保持历史耐心,以“三块地”和农地、宅基地“三权分置” 的深化改革实现农民权益保障,推进城乡居民共同富裕。(3)面向构建新发展格局的战略部署,充分体现土地政策与时俱进的时代特征,统筹发展和安全,通过管制制度、保护体系和利益机制的调整,科学建立区域和土地保护生态补偿制度,健全和完善守住耕地红线的政策体系,持续夯实粮食生产“根基”,提升粮食和重要农产品供给保障能力,为有效应对世界百年未有之大变局、构建中国新发展格局提供坚实的物质基础。(4)坚持有利于生产力发展的检验标准,以调整城乡土地关系为主线,实现要素在城乡之间平等交换和自由流动,以集体建设用地直接入市变革土地财政和利益分配格局,实现经济结构理性调整、现代要素流向乡村,全面提高全要素生产率,推动经济高质量发展。(5)坚持运用法治化的方法,将农地“三权分置”和空间规划与管制等改革实践的成功经验上升为国家法律制度,为土地政策创新促进现代化进程提供法律依据,推动国家治理体系和治理能力现代化。

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