集体经营性建设用地入市的“收益—分配—损耗”

来源：河南土地网2022/02/08 11:22:11

 河南大学哲学与公共管理学院 陈准

摘要：集体经营性建设用地入市制度改革对于实现乡村振兴与共同富裕具有重要的意义。收益、分配、损耗是集体经营性建设用地市场化过程中的三个关键问题，本文首先构建了集体经营性建设用地入市的“收益-分配-损耗”理论分析框架，其次在此基础上厘清集体经营性建设用地收益的表现形式与影响因素，从入市模式和利益主体两个维度探究集体经营性建设用地市场化的收益分配问题，辨析集体经营性建设用地市场化过程中的物理成本与交易成本，最后从“完善使用权交易规则”“设计出符合当地实际的集体经营性建设用地市场化收益分配机制”“构建顺畅的沟通机制、充分的信息共享机制、高效的信息传递机制以及完善的纠纷解决机制”等三个方面提出完善集体经营性建设用地入市制度改革的政策启示。

关键词：集体经营性建设用地；成交价格；收益分配，交易成本

 

一、引言

改革开放以来，我国农村土地制度经历了不断地改革和完善，极大地促进了农村地区社会经济的发展。然而，割裂的城乡二元土地制度已无法适应当前社会经济发展的现实需求，城乡土地资源的低效利用和土地增值收益分配矛盾等问题日益凸显，这对农村土地制度改革提出了新的诉求^[1]。因此，如何建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场机制在土地资源配置过程中的决定性作用，构建统筹考虑各利益主体的土地增值收益分配管理办法，减少集体经营性建设用地市场化过程中的各项成本，成为当前改革的重要内容。

为此，国家陆续出台了一系列土地制度改革的顶层设计，旨在实现农村集体经营性建设用地的资产价值。2015年初，中央在全国范围内选取15个（后扩大为全部33个）试点地区，试图探索出“可复制、可推广”的集体经营性建设用地入市制度改革模式^[2]。集体经营性建设用地入市制度改革盘活了存量集体经营性建设用地资源，提高了集体经营性建设用地的配置效率，增加了政府、村集体、村民等利益主体的收入，在一定程度上实现了农村集体土地与城镇国有建设用地的“同地、同权、同价”^[3]。在集体经营性建设用地入市制度改革过程中，收益、分配、损耗是三个核心问题。

二、集体经营性建设用地入市的“收益-分配-损耗”框架

首先，集体经营性建设用地入市的收益是指集体经营性建设用地使用权流转产生的收入和利益的总和，其表现形式为集体经营性建设用地使用权出让的成交价款，具体包括出让金、租金、股利、转让金等^[4]。集体经营性建设用地使用权出让价格受到诸多因素的影响，主要包括自然资源禀赋、社会经济发展条件以及其他因素^[5-7]。

其次，集体经营性建设用地入市产生的收益涉及三个层面的分配关系。一是，城市与农村之间的收益分配关系。集体经营性建设用地入市打破了传统的征地垄断，势必会改变城乡间的收益分配格局。二是，不同区位村集体经济组织之间的分配关系。差异化的社会经济发展水平、土地利用规划、乡村发展规划、用途管制等因素导致农村集体经济组织之间的入市收益存在差异。三是，农民集体经济组织内部的入市收益分配关系。比如，就地入市模式、异地调整入市模式、统筹入市模式下土地增值收益在农村内部的分配方式存在明显的差异。最后，集体经营性建设用地市场化过程中会产生大量的“损耗”，主要包括物理成本与交易成本。

三、集体经营性建设用地入市的收益

毋庸置疑，集体经营性建设用地入市产生的收益越大，村集体经济组织通过集体经营性建设用地入市制度改革增加自身收入的积极性就越高，自然资源部继续推进集体经营性建设用地市场化改革的可能性就越大。目前，如何增加集体经营性建设用地市场化收益成为理论界与实践部门亟待思考的问题，即如何将“蛋糕”做大的问题。集体经营性建设用地入市交易的根本目的在于打破传统的政府垄断局面，发挥市场价格机制的作用。各试点地区遵循集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”原则，交易采取与国有建设用地“统一的交易平台、统一的市场规则、统一的服务监管”，即采用“招拍挂”的公开交易形式，全面引入价格竞争机制，旨在充分体现“市场定价”^[8]。在这种背景下，集体经营性建设用地的入市收益受到众多因素的影响。大量实践经验与相关理论研究均表明，影响集体经营性建设用地市场化收益的因素主要包括自然资源禀赋、社会经济发展条件以及其他因素。

（一） 自然资源禀赋

自然资源禀赋主要包括拟入市地块的用途、面积以及形状等。比如，集体经营性建设用地入市后的不同用途会引致土地价格存在明显的差异。从拟入市地块的用途看，给定地块的区位和面积，商业用途地块的价格高于工业用途和科教用途。土地本身的物理特征也会影响入市交易的价格^[9]。一般而言，土地面积越大，越可能满足较大规模的用地需求，地块的成交价格越高。此外，土地的形状是否规则、土地是否平整也会影响成交价格。如果地块的形状、平整程度能够满足土地开发之需，用地者不必投入过多的前期开发成本，那么市场主体进行交易的愿意就越高。

（二） 社会经济发展条件

社会经济发展条件主要包括入市地块周边基础设施完善程度、人均纯收入、工业总产值、区位、交通通达度、村集体经济组织收入等^[10-15]。一般而言，基础设施条件越好、距城镇、主干道、高速公路的距离越近，人均纯收入、工业总产值、村集体经济组织收入越高，集体经营性建设用地的成交价格越高。另外，区位因素影响土地出让价格，区位条件愈优越，地价水平愈高。试点地区大部分集体经营性建设用地入市案例都是就地入市的代表，这种模式更多地集中在区位条件比较好的地区，容易吸引更多的需求者，释放土地价值。

（三） 其他因素

其他因素主要包括制度因素、集体经营性建设用地市场化程度、各利益主体的积极性与主观能动性等^[10]。比如，制度因素会对集体土地入市交易产生深刻影响。农村集体土地产权制度改革为集体经营性建设用地入市奠定了产权基础。在我国传统的土地管理制度下，农村集体土地存在产权不明晰、权能受限等问题，制约了土地价值的实现。大部分试点地区配合入市改革工作开展了农村集体经济组织产权制度改革，比如，浙江德清引入土地股份合作社，上海松江将农村集体资产以份额形式量化到每个符合条件的集体经济组织成员，四川郫都在成都市城乡统筹综合配套改革时，就已经完成了土地权属确认和村集体资产股份量化工作^[16]。上述工作实现了土地确权，落实集体所有权，夯实集体土地入市基础，有助于形成明确且充分赋权的入市主体，代表农民集体行使所有权，并且具备一定的市场行为能力。

四、集体经营性建设用地入市收益的分配

收益分配是集体经营性建设用地入市的关键问题，涉及国家、集体、土地使用者、农民个人等各方主体的利益。只有合理安排利益分配格局，平衡好各方主体间的利益关系，才能保障改革稳步顺利推进。集体经营性建设用地入市制度改革最终落脚在土地价值的实现与入市收益的分配上。入市改革在本质上是重新调整利益分配的过程，这个过程涉及城市与农村、农村集体之间、农民个体之间多重利益关系。农村集体经营性建设用地入市如果无法建立起合理的入市收益分配机制，那么就会带来利益失衡，进而引致社会矛盾的发生。因此，如何分“蛋糕”就显得尤为重要。

一方面，集体经营性建设用地直接入市交易打破了现有地方政府垄断土地一级市场的局面，使得地方政府获得的土地出让金大大减少。另一方面，囿于规划用途和区位条件等因素，不同集体经济组织获得的收益差距较大，尤其是近郊和远郊农村之间出现巨大不平衡。由于各村集体经济组织设计出了多样化的收益分配管理办法，因此不同村集体内部村民获得收益存在较大的差异。

鉴于此，以下三个收益分配问题亟待解决：一是，入市收益在地方政府与农民集体之间的合理分配问题；二是，不同农村集体经济组织之间收益的基本平衡问题；三是，农村集体内部入市收益的分配问题。

首先，地方政府通过收取土地增值收益调节金参与收益分配。地方政府确定调节金提取比例的背后隐含着深刻的分配含义：一是，通过适当地分享土地增值收益，可以充分调动地方政府推动改革的积极性；二是，通过对收益的二次分配实现各地区利益的平衡。正如前文所述，由于各地土地资源禀赋、区位、数量、规划和用途管制等各种因素的不同，一旦集体经营性建设用地入市，因这些因素造成的土地价值的巨大差异便会即刻显现，进而导致集体经济组织之间不公平的财富分配现象。调节金提取比例的确定与使用具有两个平衡含义：一是，关系到征地与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益，能否在政府和集体之间的分享比例实现平衡；二是，关系到不同集体经济组织之间土地收益能否实现大致的平衡。前者关系到集体经营性建设用地入市制度改革对征地制度造成的影响能否被接受，后者是指只有政府具备一定财力，才能对承担生态和基本农田保护的区域实行必要的财政转移支付，平衡地方入市收益差异。

其次，对于集体经济组织之间因用途、区位造成的入市收益差异，不同入市模式下存在差别化的入市收益平衡途径。在三种入市模式下，地方政府通过按类别、有级差地收取土地增值收益调节金，并进行财政转移支付来平衡收益差异。在就地入市模式下，地方政府主要通过收取调节金并进行二次分配来平衡收益差异。相较而言，异地调整入市模式和统筹入市模式面临更加实际和具体的收益分配问题。比如，异地调整入市涉及至少两个农村集体经济组织之间的收益分配问题，统筹入市模式涉及区域内多个农村集体经济组织之间的收益分配。

最后，农村集体内部的入市收益分配包含三个部分：确定可以分享收益的主体、确定各主体分享的比例以及集体提留收益的管理使用。集体经营性建设用地入市获取的收益，应当由作为土地所有权人的集体经济组织全体成员共享。一般来说，入市收益在农民集体内部的分配由集体经济组织内部民主决定，当然也需要发育完善的集体经济组织作为支撑。

五、集体经营性建设用地入市的“损耗”

在解决了如何将“蛋糕”做大、如何分“蛋糕”的问题后，还需要探究的问题是，如何减少做“蛋糕”和分“蛋糕”过程中的各项物理成本与交易成本。从本质上讲，集体经营性建设用地入市是土地资源重新配置的过程。传统的经济学分析往往关注资源的配置效率，通常追求以尽可能低的生产成本实现尽可能多的土地入市收益。与完全理性、偏好稳定、零交易成本的新古典经济学的前提假设不同，新制度经济学认为，每个个体都是有限理性的，并且人们的偏好会发生改变，现实生活中存在各种各样的“摩擦”、信息不对称现象以及机会主义行为。

一方面，集体经营性建设用地入市过程中会产生大量的物理成本。比如，拟入市地块周边基础设施必须达到“三通一平”或“五通一平”的条件方可入市，因此村集体经济组织需要花费大量的成本进行土地平整、周边基础设施的完善。类似地，复垦区和建新区的村集体经济组织需要耗费大量的人力、物力和财力完成拟入市地块的复垦和整理工作。

另一方面，在具体的集体经营性建设用地入市改革实施过程中，还会产生信息搜寻、协调谈判、组织监督以及矛盾冲突等成本，即理论上的交易成本。交易成本的大小决定了集体经营性建设用地入市的过程效率。比如，过高的交易成本会增加投入的时间和金钱，从而降低入市的过程效率，这些额外的成本就是“过程损耗”。

比如，在交易前准备阶段，政府和村委会相关工作人员就集体经营性建设用地市场化相关事宜与村民代表进行谈判并取得其一致同意，而后村集体经济组织需要召开村民代表大会讨论通过集体经营性建设用地入市方案，上述过程需要花费大量的协商成本、人力资本和时间成本。另外，为了达到基本的入市条件，村集体经济组织通常会委托专业的施工队伍对拟入市的地块进行开发、复垦与整理。在签订合约之前，双方需要针对合约内的每项具体条款进行反复磋商，因此包含大量的讨价还价成本和时间成本。

在组织入市交易阶段，村集体经济组织首先需要准备集体经营性建设用地入市相关材料，而后依次经镇、县、市、省自然资源管理部门层层向上级报送进行审批。从纵向关系看，在“自上而下”的层级制土地行政管理体系下，上下级之间容易产生信息不对称的问题。比如，有时下级会错误地理解上级发出的指令。从横向关系看，自然资源局、城乡规划局、环境保护局、发展与改革委员会等各行政部门之间存在扯皮、“踢皮球”、推诿、讨价还价等现象，因此，该过程包含大量的讨价还价成本、人力资本以及时间成本。另外，村集体经济组织与用地企业需要搜寻不同的时间段和交易方式下集体经营性建设用地的成交价格信息，因此包含大量的信息搜寻成本。在交易后收益分配阶段，土地督察部门需要对集体经营性建设用地的使用情况进行监督和管理，因此包含大量的监管成本。

不同的入市模式可以看作是实现集体经营性建设用地入市交易的各种治理结构^[8]。不同治理结构下交易成本的类型和大小存在差异，特定的治理结构可以降低某些类型的交易成本，但同时也可能会产生其他类型的交易成本^[17]。

（一）就地入市模式下的交易成本

集体经营性建设用地一般零散分布在各个村庄，在就地入市模式下，各个村集体经济组织需要直接与土地需求者自由谈判以达成交易契约，分散的市场使得交易频率大大增加。一般而言，交易成本与交易次数成正相关，分散交易主体的规模越大，整个市场的交易成本亦越大。而对于农村集体经济组织而言，就地入市模式一般属于小范围内的入市交易。作为入市主体，其直接掌握了入市地块的相关信息，并且能够从市场交易平台获取市场需求方的相关信息，这在一定程度上降低了单个交易的信息成本。此外，入市交易前需要与单个农村集体进行协商，增加了协商成本。在入市交易中，由于一次交易只涉及单个农村集体，因此降低了组织成本。上文指出，就地入市模式受区位因素与用途规划的影响较大，不同村庄地块入市的交易价格相差很大。农村集体经济组织间差异化的收益容易引致农村集体间矛盾的发生，进而增加事后冲突的可能性。为保障集体经营性建设用地入市的顺利进行，政府部门务必要对入市交易收益的分配和使用进行监督和管理，从而降低机会主义行为发生的概率，最终减少监督成本。

（二）异地调整入市模式和统筹入市模式下的交易成本

异地调整入市模式涉及至少两个农村集体，入市主体一般为建新区农村集体经济组织。统筹入市模式涉及特定区域内多个农村集体，通常由这些农村集体以土地作价入股的形式成立资产经营公司，作为入市主体。这两种入市模式能够形成一定的规模效应，降低或避免单个集体经济组织分散交易带来的交易成本，即总体上降低需求者与入市主体间的协商成本。然而将分散的交易主体以一定的形式联合起来，需要搜集不同农村集体的信息，进而导致信息成本的增加。由于这两种模式涉及到至少两个农村集体的参与，导致农村集体之间的协商、组织和协调成本增加，即增加了交易中的组织成本。由于这两种入市模式一定程度上能够消除区位因素对交易的影响，所有的参与者都能够分享入市收益，尤其是统筹入市模式可以消除不同农村集体之间的收益差异，因此大大降低了冲突发生的可能性。在统筹入市模式中，市场交易主体较为成熟，同时具有相对完善的入市收益的使用、管理体系，上述特征在很大程度上减少了监督成本。表1总结和比较了不同入市模式的“过程损耗”。

表1 不同入市模式的“过程损耗”比较

六、集体经营性建设用地市场化改革政策启示

综上所述，笔者认为，可以从以下三个方面增加集体经营性建设用地的市场化收益，促进集体经营性建设用地入市收益在各利益主体之间更加公平地分配，减少集体经营性建设用地市场化过程中的各项物理成本与交易成本。

一是，充分考虑拟入市地块的区位，完善现有的集体经营性建设用地使用权交易规则，建立激励约束机制和奖惩机制。首先，在确定拟入市地块的区位前，必须统筹考虑自然资源禀赋、社会经济发展水平、生态环境等各种因素。应当尽量选择区位条件好、离高速公路、主干道、绿地距离较近的地块。其次，“无规矩不成方圆”，各地区务必根据当地实际设计出一套全面的、完善的集体经营性建设用地市场化交易规则。最后，从物质和精神两个层面充分激发村集体与村民对集体经营性建设用地市场化改革的积极性与主观能动性，构建约束机制和惩罚机制以制约各利益主体的行为。

二是，各地区应当按照“谁投资、谁收益”的原则，结合当地实际设计出差异化的集体经营性建设用地市场化收益分配规则。厘清政府、村集体、村民等各利益主体的贡献，从理论上测算出各利益主体应得的收益，在此基础上对其进行修正，最终实现集体经营性建设用地市场化收益在各利益主体之间公平地分配。在统筹考虑各主体利益的基础上，构建完善的集体经营性建设用地市场化收益分配机制，通过地方政府财政转移支付等手段平衡各主体间的利益分配格局。

三是，构建顺畅的沟通机制、充分的信息共享机制、高效的信息传递机制以及完善的纠纷解决机制。首先，在现行行政管理体系的“条块关系”下，定期开展工作交流会以便上级与下级之间、不同行政部门之间进行充分的沟通和交流。其次，借助新媒体（比如，“微信群”、“抖音”等）使得各类主体都能够获取相关信息，加速信息传播的速度，改善不同主体之间的信息不对称现象。最后，引入第三方仲裁机构以调解不同利益主体之间、某一利益主体内部的争端。

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