全域整治破困境 资源盘活谋新篇 中西部欠发达粮食主产区乡村振兴调研报告 ——以河南省濮阳市为例
来源：河南土地网2022/09/29
濮阳市土地和测绘学会 李建军 实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化强国、实现共同富裕的重大战略任务，也是应对当前国际百年未有之大变局、促进双循环健康运转的压舱石。在2020年底的中央农村工作会议上，习近平总书记作出“民族要复兴，乡村必振兴”的重大论断，要求举全党全社会之力推动乡村振兴。2021年8月，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调：“加快农业产业化，盘活农村资产，增加农民财产性收入，改善农村人居环境，是推进乡村振兴的中心任务。”我国中西部地区乡村经济发展缓慢、生产方式落后，农地利用碎片化、集体建设用地利用低效化严重,乡村振兴工作推进缓慢。近年来，虽然国家向中西部欠发达地区转移支付大量帮扶资金，但对于乡村振兴基础设施建设仍然是杯水车薪，公共服务基础薄弱的局面没有根本改变。如何通过生态产业化和产业生态化，实现生态资本化，激活乡村数以百万亿的自然资源生态价值，激发内生动力，探索绿水青山变金山银山的在地化路径，将乡村自然资源变资产、资金变股金、农民变股东，已成为我国中西部欠发达粮食主产区乡村振兴开篇破题的关键着力点，而激活该着力点的方法在于全域土地综合整治。民盟濮阳市委、市自然资源和规划局联合成立调研组，选取具有代表性的河南省濮阳市为例，通过实地走访、问卷调查、座谈交流和个别访谈等方式，对全域土地综合整治高质量支撑乡村振兴开展了专题调研，查找问题，推广经验，并提出可行性政策建议。
一、基本情况
（一）土地利用现状。濮阳市坐守河南的东北门户，是国家重要商品粮生产基地和河南省粮棉油主产区之一，也是河南省“三山一滩”扶贫开发重点区域。根据国土“三调”数据，全市土地总面积427118公顷。其中，农用地324920公顷，建设用地92853公顷，未利用地9347公顷。农用地中各主要地类分别为：耕地254873公顷，园地12653公顷，林地35467公顷，其他农用地21927公顷。建设用地中各主要地类分别为：城市用地10433公顷，建制镇用地13487公顷，村庄用地55593公顷，交通用地7320公顷，水工建筑用地4267公顷。
（二）社会经济情况。2020年，濮阳市辖5县4区89个乡镇（办），3162个行政村（居委会），62.82万农户，188.47万农村人口。全年新增农村劳动力转移就业2万人，新增返乡下乡创业1.5万人。全年生产总值1649.99亿元，其中，第一产业增加值240.02亿元，占全市全年生产总值的14.5%。全年粮食种植面积427.49千公顷，粮食产量297.94万吨。农村居民人均可支配收入14881元，增长7.1%；农村居民人均消费支出10417元，增长6.3%。
（三）乡村振兴推进情况。濮阳市高度重视乡村振兴工作，科学编制《濮阳市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，启动乡村振兴示范创建三年行动，以产业为基强动能、民生为本补短板，展现乡村振兴“濮阳担当”。2020年，新建69万亩高标准农田，新增20万亩“六优”农产品，粮食总产量297.94万吨；生猪存栏恢复到94.9万头，超额完成省定目标；国家级、省级农业产业化龙头企业达到189家，四大特色农业产业集群实现产值121.3亿元；13家农业品牌入选河南省知名农业品牌目录；万邦豫鲁冀农产品交易中心等项目建成投用；在全省率先推行全域城乡环卫一体化保洁机制，完成10.2万户农村改厕，被评为全省农村户厕改造先进市；濮范台天然气管线全面建成，“气化濮阳”实现滩区外村村通；新增200个“四美乡村”，庆祖镇、马庄桥镇、侯庙镇入选河南省美丽小镇。
二、存在问题
2018年乡村振兴元年以来，濮阳市大胆探索，勇于实践，扎实推进，取得了一定的成绩。但是，不仅濮阳，中西部欠发达粮食主产区在推进乡村振兴过程中，普遍存在着巨额乡村自然资源生态财富未激活、集体土地利用“低效化”、耕地“非粮化”“非农化”、规划缺位、村庄“空心化”等问题。
（一）巨额沉睡的财富未激活。根据“三调”数据，2020年，濮阳市户籍人均农村居民点用地255m2，远超人均140m2的国家标准，宅基地空闲率15%，全市常住人口城镇化率仅为49.97%。根据《濮阳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，“十四五”期末全市常住人口城镇化率将达55%以上，预估将有21万农村人口进城。据此测算，全市农村居民点整治潜力面积为8万亩，理论潜力价值为480亿元。另外，推进田水路林草系统生态修复和治理，将提升耕地等级，拓展生态空间，增加耕地碳汇，带来巨额生态价值，同时，濮阳市现有林地面积53.2万亩，如果发挥林木资源固碳优势，探索林业生态价值转化为经济价值的路径，粗略估算，耕地和林业碳汇交易每年将给农民增收5亿元。但是，上述巨额财富尚处于沉睡状态。
（二）相关规划编制滞后。上位规划是下位规划编制的基础，下位规划是上位规划的落实；总体规划是详细规划的编制依据，详细规划是专项规划编制的基础。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系 并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）要求在全国建立新的国土空间总体规划体系，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实施“多规合一”。2022年中央1号文件要求，在国土空间规划中必须统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。一是乡村振兴规划无编制依据。各级《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的依据——主体功能区规划、土地利用总体规划均于2020年底到期，但国土空间总体规划编制工作尚未完成，大部分村庄未编制村庄规划，乡村振兴规划的编制依据处于缺位状态。二是符合性需调整。随着国土空间总体规划体系构建和编制，新的规划目标、指标、要求和相关参数均有较大变动，各级《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的符合性问题亟需调整。三是综合整治规划缺位。2016年编制的各级《土地整治规划（2016—2020年）》在2020年已到期，而上位国土空间总体规划尚未完成，全域土地整治工作失去了编制基础和科学指引，全域土地整治规划的目标、指标、任务无法确定，相关规划的关系衔接亟待明确，导致全域土地综合整治规划缺位。虽然采取了补救措施，但规划编制具有系统性、综合性、整体性和程序性等特点，编制过程中的非规范化运作将不可避免给后期的规划实施遗留瑕疵和纰漏。
（三）城乡人均建设用地严重失衡。根据“三调”数据，全国乡村（含村庄和建制镇）建设用地规模达4.06亿亩，是全国城市建设用地0.78亿亩规模的5.2倍，全国人均农村居民点用地317m2，是全国人均城市建设用地146m2的2.2倍；且乡村建设用地面积总量大、布局不合理，“空心”“低效”现象严重。从河南省看，全省乡村（含村庄和建制镇）建设用地规模达3176.98万亩，是全省城市建设用地394.63万亩规模的8.1倍，全省人均农村居民点用地469.54m2，是全省人均城市建设用地40.85m2的11.5倍。从濮阳市来看，全市乡村（含村庄和建制镇）建设用地103.62万亩，是全市城市建设用地15.65万亩的6.6倍多。随着城镇化的推进，将会有更多农民进城，乡村人口减少，城镇居民增加，城乡人均建设用地比例失衡将进一步加剧。
但是，国家层面尚存在着严重的认识偏差，错误的认为乡村振兴缺建设用地指标。2020年中央一号文件提出：新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地计划指标保障乡村重点产业和项目用地。《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号）明确要求农村村民住宅建设用地计划指标在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地。但现实情况是：乡村振兴缺的不是建设用地指标，缺的是集体建设用地整理，主要原因：
一是远低于乡村振兴用地需求。实施乡村振兴战略，亟须构建现代乡村产业体系，建设现代农业经营体系，带动乡村新兴产业的发展；需加大乡村公共基础设施建设力度，提升农村基本公共服务水平。5%—10%的年度建设用地计划指标远远低于乡村振兴用地需求。
二是缺规划无法使用。规划是对建设用地规模的阶段性科学计划，建设用地计划是对规划建设用地的年度安排。习近平总书记说：“无规划不建设”。大部分村庄尚未编制村庄规划，就是把建设用地计划指标给予乡村，按照无规划不建设的原则，建设用地指标也无法下达使用。
三是加剧城乡建设用地失衡。乡村用地布局分散，农村一户多宅、户宅面积超标等问题普遍。经调查统计，濮阳市户籍人均农村居民点用地255m2，超过了《镇规划标准》（GB50188—2007）最高级别标准（人均140m2），甚至个别农户宅基地面积达到700m2，约有15％的农村宅基地处于空闲状态，乡村集体建设用地低效利用严重。随着城镇化的推进，将有更多农民进城，城市人均建设用地将进一步减少，乡村集体人均建设用地将进一步增加。
在村庄规划未编制、乡村建设用地低效利用未解决的情况下，盲目增加乡村新增建设用地计划指标，只会进一步加剧城乡人均建设用地失衡，冲击耕地保护红线，威胁国家粮食安全。
（四）粮食保障能力下降。耕地是粮食生产的命根子，保护耕地是乡村振兴的首要任务。但现实情况是，耕地数量在减少，质量在变差，低效利用普遍。
一是耕地质量在下降。我国耕地质量由高到低依次划分为10个质量等级，平均等级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。近年来，由于种地收益根本不能满足家庭的基本生活需要，造成农民种地积极性不高，大量农民外出务工，农民对土地的感情也在发生变化，第一代农民工的基本轨迹是离土—出村—回村，第二代农民工基本上是离土—出村—不回村，他们与土地的关系、对农业的观念已经发生根本性改变，越来越多的农民不再热衷于保养地力，耕地种养结合比例已从上世纪80年代的超过70%下降到现在的约10%，耕种已不再使用农家肥，耕地有机质含量大幅下降，重用轻养、耕地浅旋、地下水超采等等耕种方式，导致造成耕作层土壤变浅、水肥保蓄能力变差。同时，农药化肥长期大量使用，耕作层土壤普遍出现次生盐渍化、养分失调、土传病害加重等问题，耕地固碳能力逐年下降。且耕地低效利用现象普遍，据统计，濮阳市耕地低效利用率达30%，耕地撂荒面积达6%。
二是规模化推进缓慢。由于对农民合作社、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体培育不到位，以及新型农业经营主体发展思路不清、产业导向不明、资金筹措不力、担心经营期限不保等原因，虽然有大量土地流转，但耕作地块碎片化现状依然存在，土地规模化经营推进缓慢，农业生产成本高、农业资源利用率低、劳动生产率低问题仍然没有解决。
三是生态价值未激活。耕地是粮食生产的重要保障，也是完善生态补偿体系的重要内容，通过稳定耕地数量，提高耕地质量可以减少碳排放，增加碳吸收，助力“双碳”实现。按照濮阳现有耕地面积382.31万亩计算，每年耕地的二氧化碳净吸收量(碳吸收-碳排放)为46.51万吨。但国家关于耕地生态价值的权威定量核算仍处于缺位状态，耕地的生态服务功能未得到充分体现，耕地生态价值尚未引起地方政府的重视。
（五）乡村振兴方向有失偏悖。部分县（区）在乡村振兴建设方向上偏离了主旨，主要表现为：一是不注重乡土文化。习近平总书记2020年12月在中央农村工作会议上的讲话中指出：“要合理确定村庄布局分类，注重保护传统村落和乡村特色风貌，加强分类指导。”但乡村振兴建设过程中，某些村庄只注重外表，不注重文化内涵，农房搞整体划一，外墙统一刷白，有的村庄竟把农户家中保留的民国时期古影壁刷白，写上乡村振兴标语；更甚者，有的集全县（区）公共财政补贴资金，重点建设1-2个村，树典型，搞“盆景”。二是盲目上项目。据调查统计，2020年，濮阳市粮食产量297.94万吨，而粮食加工处理能力高达500万吨，实际加工粮食230万吨，产能利用率仅为46%。作为粮食主产区的濮阳不缺乏粮食深加工企业和加工能力，不需要大规模布局新的加工项目。恰恰相反，需要优化整合现有粮食加工产能，淘汰关停小、散、乱等效率低下的加工企业，鼓励有竞争力的企业通过兼并重组做大做强，不断提升绿色优质和特色粮食产品供给能力，打造高效加工流通产业链，推动粮食产购储加销“五优联动”。一个县有两个村搞农家乐、民宿、农文旅结合、乡村文创等项目就饱和了，但各县（区）缺乏乡村振兴项目统筹规划指导，上述项目跟风上马，导致严重过剩。三是造成耕地“非粮化”“非农化”。据调查，种粮规模经营户平均每亩纯收益仅34元，部分经营户，违背耕地应以粮食生产为主的基本功能定位，片面追求经济效益，走乡村城市化、乡村工业化道路，通过农业种植结构调整和缩小种粮面积，大量种植“非粮”经济作物，严重影响粮食产量，造成经济作物产品过剩，不仅没有达到农民增收致富的目的，还造成耕地“非粮化”“非农化”现象。据统计，濮阳市永久基本农田“非农化”“非粮化”面积已达365314亩，占现有永久基本农田面积的11.9%，耕地“非粮化”已达30%。耕地过度的“非农化”“非粮化”，直接造成耕地数量减少和质量降低，危及耕地保护红线，危害国家粮食安全。
（六）顶层设计需完善。一是生态修复顶层设计不明确。2019年12月《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）首次在土地综合整治任务中提出了“乡村生态保护修复”概念，相比于传统的土地整治，全域土地综合整治是对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动，是对“田水路林村”全要素全区域进行的综合整治，是一项复杂的系统工程。但是，生态修复工程的范畴和类型国家顶层设计尚未给予界定，土地综合整治工程与生态修复工程的工作目标和侧重点不同，全要素全区域综合整治工作中如何科学统筹土地综合整治工程与生态修复工程的投资，生态修复工程与国土综合整治工程如何科学协调挂钩，从而高标准整治目标，仍需进行探索。二是节余指标交易价格偏低。城乡建设用地增减挂钩节余指标交易是国家“十五”期间《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出的通过跨地域土地要素流转，解决发达地区与贫困地区协作发展的有效办法，自2009年全国各地推开以来，一定程度上解决了城市拓展“缺空间”、农村脱贫“缺资金”等难题，是中部欠发达粮食主产区筹集乡村振兴建设资金的有效办法。节余指标出售的是未来“发展权”，其价值对应的是交易发达地区土地的未来发展价值。但是国家制定指标交易指导价格时只考虑了复垦成本和耕地收益的若干年还原现值，没有考虑土地未来发展价值，交易价格计算不科学。如河南省节余指标出售价格在40万元/亩左右，对应土地交易拍卖价格达到了500万元/亩，指标出售地块出售了发展权，未来只能经营农业，而节余指标出售价格没有包含未来发展价值。
三、中西部欠发达粮食主产区乡村振兴路径探讨
乡村振兴是我国社会主义现代化的重要内容，是实现共同富裕的必走之路。国家为推进乡村振兴战略，做了扎实的政策安排和制度铺垫。一是调整政策导向。国家政策大方向从农村支持城市、农业支持工业阶段到工业反哺农业、城市支持农村、城乡统筹发展阶段，现已调整为城乡互助、融合发展阶段。二是打好产权基础。近年来，国家全面推进乡村自然资源统一确权登记颁证，明晰产权、强化物权、理清财权。三是改革创新制度。在完成确权登记颁证的基础上，国家对集体土地制度进行了伟大创举，推开承包地“三权分置”，试点推进宅基地“三权分置”，为农业现代化规模化经营转轨、农村集体建设用地入市提供制度空间。四是完善司法保障。为充分发挥人民法院审判职能作用，为推进乡村振兴提供司法保障，落实农业农村优先发展，维护农民合法权益，促进农村社会和谐稳定，最高人民法院出台了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》。
中西部欠发达粮食主产区发展的首要任务是保障国家粮食安全，相应二三产业布局受限，经济发展相对落后，城市化和乡村振行推进缓慢，该区域乡村振兴的最大难点就是资金短缺。当今，国家发展的大方向是智能和绿色，实施东西协作、城乡融合政策，全力推进农业农村现代化、工业4.0、服务AI化。“绿水青山就是金山银山”，丰富的乡村自然资源和优良的自然生态是中西部欠发达粮食主产区最大的优势，保障国家粮食安全和保护好优良的生态环境是两大必须完成的任务，所以要用足用活国家政策，通过改革驱动唤醒沉睡的乡村自然资源，推进生态产品交易，激发乡村内生动力，促进农业农村现代化，提高农民收入，实现乡村振兴。
世界上激活自然资源价值的模式有三种：一是野蛮资本主义盎格鲁萨克逊模式。白人殖民者把南北美洲和澳洲等大陆的原住民消灭后，外来殖民者把原住民的土地和资源占为己有，移民建立大农场。二是温和资本主义莱茵模式。欧洲殖民地宗主国由于人口大量移出，国内大量土地闲置而形成了大农场式规模经营。三是日本、韩国的东亚模式。这种模式实施适度规模经营的小农村社制。两种欧洲模式以土地私有制是基础，规模经营只占他们财富增加的很少一部分，通过侵占原住民大量土地和移民才是财富增加的主要原因。而我国土地全民所有，欧洲模式不适合我国。韩国、日本都是土地私有制，韩国户均耕地20亩、日本户均耕地30亩远超我国户均耕地10亩，而中西部欠发达粮食主产区人口稠密，户均耕地更少，濮阳市户均耕地仅有6亩，只靠发展农业来实现乡村振兴，困难非常大。
生态产品根据公益性程度和供给消费方式，可以分为三种类型和价值实现路径：一是公共性生态产品。主要指产权难以明晰，生产、消费和受益关系难以明确的公共物品，如清新空气、宜人气候等；其价值实现主要采取政府路径，依靠财政转移支付、财政补贴等方式进行“购买”和生态补偿。二是经营性生态产品。主要指产权明确、能直接进行市场交易的私人物品，如生态农产品、旅游产品等；其价值实现主要采取市场路径，通过生态产业化、产业生态化和直接市场交易实现价值。三是准公共性生态产品。主要指具有公共特征，但受法律或政府规制的管控，能够创造交易需求、开展市场交易的产品，如我国的碳排放权和排污权、德国的生态积分、美国的水质信用等；其价值实现主要采取政府与市场相结合路径，政府通过法律或行政管控等方式创造出生态产品的交易需求，市场通过自由交易实现其价值。
对于我国中西部欠发达粮食主产区来说，公共性生态产品就是耕地和林地，经营性生态产品就是品牌化的本地生态农产品，准公共性生态产品就是耕地固碳、林木碳普惠交易。
2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），对我国中西部欠发达粮食主产区激活自然资源和生态价值提供了路径。针对我国中西部欠发达粮食主产区耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化等现状，经内外案例对比和问卷调查，调研组认为，在“坚持土地公有制性质不改变、18亿亩耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食产能不降低”的前提下，推进全域土地综合整治，增加耕地数量，提升耕地质量，优化生态环境，拓展建设空间，用足用活承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”政策，激活乡村自然资源生态价值，是我国中西部欠发达粮食主产区推进乡村振兴最佳路径。
四、有关建议
2020年12月28日，习近平总书记讲：“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要要稳住农民这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的就是农民工。2008年，国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。2020年受新冠肺炎疫情冲击和经济下行影响，一度有3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种有饭吃有事干。即使不回去，心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路。让农民在城乡间可进可退，这是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”
所以说，农村宅基地、承包地不仅是农民在外打工的心理底线保障，同时也承担着农村社会稳定的功能，我国中西部欠发达粮食主产区乡村振兴不能搞大拆大建，不能强迫村民上楼，不能走城市化和工业化的道路，需要统筹考虑产业发展、人口布局、公共服务、土地利用、生态保护等，科学合理规划农村生产生活的空间布局和设施建设，保证乡村建设用地只减少不增加、耕地和生态用地只增加不减少的前提下，采取乡村全域土地综合整治的方式，激活乡村自然资源生态价值，赓续传承农耕文明，促进传统农耕文化与现代文明融合发展。
（一）科学规划提高生态供给能力。充分发挥国土空间规划的引领和约束作用，科学构建“三生”空间（生产、生活、生态空间），保持自然生态系统的原真性、整体性和系统性，不断提高优质生态产品的供给能力。一是落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，划好历史文化保护线，明确生态、农业、农村住房、产业、基础设施和公共服务设施等各类用地布局，尽快编制市、县、乡三级国土空间规划。二是乡镇政府统筹编制“多规合一”的实用性村庄规划。统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类表，实施村民全程参与，充分采纳村民意见，以乡镇或中心村为单位，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划，规划成果要简单易懂，鼓励采用“前图后则”（即规划图表＋管制规则）的成果表达形式。三是以国土空间规划、村庄规划和乡村振兴规划为依据，坚持宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，以乡镇为单位，编制全域土地综合整治规划，将整治任务、指标和布局落实到具体地块，整体推进农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。
(二)全域整治促进生态价值显化。以政府土地出让收益投入为主，吸纳社会资本为辅，开展全域土地综合整治。整治要以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复，优化“三生”空间（生产、生活、生态空间）格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。整治腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策流转交易，增加群众收入。坚持“政府引导，市场运作”，按照“谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的原则，探索生态补偿机制,拓宽群众增收渠道。
（三）生态银行搭建价值实现平台。借鉴商业银行“分散化输入、整体化输出”的模式，探索搭建“生态银行”平台，运营管理自然资源资产，坚持“三条底线”，活用“三权分置”政策，对碎片化的自然资源进行集中收储和整合提升，转换成连片优质的“资产包”，委托专业且有实力的产业运营商，统一规划管控，统一资源生态储备。引入社会资本投资，推动资源向资产、资本转变，探索耕地固碳、林业碳普惠交易，拓宽绿色惠民、富民路径，打通“绿水青山”和“金山银山”的转换通道，让绿水青山的守护者和绿色发展的让利方共享发展成果。
1.耕地固碳交易。耕地是固碳的重要单元，在碳达峰和碳中和中扮演着重要角色，1亩耕地通过秸秆综合利用将土壤有机质含量提高1%，相当于从空气中净吸收17吨二氧化碳。探索将耕地纳入碳排放交易系统，引导农业耕种施用有机肥料，减少化肥使用量，改良土壤质量，增加农民碳减排收益，提高种地积极性。
2.探索碳普惠交易。借鉴外地经验，利用群众零散的树木等林业资源开发碳普惠交易，充分显化树木所提供的固碳释氧、减缓气候变化等公共性生态产品的价值，依托碳排放权交易市场体系和碳普惠机制，采取市场化方式将其转换为经济效益，有效盘活“沉睡”的自然资源资产，实现林业生态系统的生态价值。
3.加强顶层设计。建议国家层面加大自然资源生态价值评估的理论研究，基于自然资源生态功能类型的多样性，形成符合我国国情的自然资源生态价值评估方法、模型，健全自然资源生态补偿制度，助推自然资源生态价值核算的通用化与标准化。
(四)多措并举扛实国家粮食安全重任。习近平总书记强调，保障国家粮食安全，是乡村振兴的首要任务，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。耕地是粮食生产的“命根子”，耕地红线是14亿中国人的粮食安全底线，耕地保护既要数量也要质量。保护耕地是中西部欠发达地粮食主产区乡村振兴的首要任务，但是也要给予耕地保护激励政策，确保主产区、主销区、产销平衡区共同扛起粮食安全政治责任。
一是“长牙齿”的硬措施严守红线。严控建设占用耕地，强化地方责任，实行党政同责、终身追责，下达带坐标控制、带责任负面清单的耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，并签订耕地保护目标责任书。在“多规合一”“一张蓝图”系统支撑下，建立耕地管控系统平台，实施信息化赋能，进行全流程、全方位、坐标定位管控，实现耕地年度“进出平衡”，严守18亿亩耕地红线。针对非法实质性占用耕地，严格落实“增违挂钩”制度，等额核减年度土地计划指标。
二是基金保险促耕地质量提升。
1.设立耕地保护基金。依据国家有关法律法规，设立耕地保护基金，将新增建设用地有偿使用费、耕地占用税的一部分、土地出让收入的一定比例资金划入耕地保护基金中，专款用于耕地保护。对保护耕地到位，没有造成地力下降的种植户，根据与其签订的协议，每年发放数量不等的奖励资金。对造成耕地破坏或地力下降的种植户适当进行处罚，处罚资金纳入耕地保护基金中。
2.探索耕地地力保险。创新金融支农措施，探索耕地地力指数保险，将一般政策性农业保险的受灾赔付变为正向激励，激励种粮农户保养耕作土壤，提高耕地质量。即农户每年向保险公司缴纳较少地力保费，保险公司委托第三方通过监测土壤有机质含量变化来判断是否触发保险补偿，如果监测显示有机质含量增长，农户就可获得补偿。
三是“纵横转移”提高耕地保护的积极性。
1.实施跨地域补偿。建议国家构建“以粮食主销且经济发达地区横向财政转移支付为主，中央财政纵向转移支付为辅，第三次分配为补充”的耕地补偿机制，粮食主销且经济发达地区发挥资金、科技、人才优势，采用产业扶持、人才培养、技术援助、园区共建、飞地经济等帮扶方式，帮扶粮食主产区深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业、生产、经营体系，强化耕地保护动力，共享国家发展成果，促进共同富裕。
2.探索阶梯价格机制。建议国家以人均耕地0.8亩国际警戒线为面积标准，以当年亩均产值为价格标准，构建耕地保护阶梯价格机制。人均耕地低于0.8亩且经济发达地区按差额拿出资金，补偿人均耕地高于0.8亩的地区，从而健全耕地保护机制，提高耕地保护的积极性，完善国家粮食安全保障体系。
四是扎实培育新型经营主体。扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，让新型农业经营主体吃定心丸。在集体性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损集体前提下，积极培育种粮大户、农机大户、种田能手等新型农业经营主体，推进承包地“三权分置”，实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。加大新型农业经营主体发展支持力度,针对不同主体,综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式,增强补贴政策的针对性实效性。
五是推进土地适度规模经营。通过土地入股、联耕联种、代耕代种等农业经营新模式，完善土地承包经营权共享机制，促进小农户和现代农业发展有机衔接，推进土地适度规模经营，有效降低田坎、田间水渠、小路占地面积，实现耕地“进出平衡”。
六是科学评估提高节余指标价值。统筹考虑本区域国民经济发展规划、国土空间规划和生态保护目标，统筹计算本区域未来20〜30年生产、生活和生态空间规模，将土地未来发展权纳入节余指标交易价值，科学评估出售价格，合理预留后续建设发展、耕地保护和生态修复用地，按计划出售增减挂钩节余指标。改变节余指标交易补偿方式，实施货币补偿和产业对口补偿相结合，引导高质量发展。指标购买地区提供资金和项目，种粮欠发达粮食主产区提供土地，打破行政区划限制，探索“飞地经济”模式，利用税收分配、政绩考核，实现资源互补、互利共赢。
（五）“质量”“品牌”“绿色”助推“三产”融合。充分挖掘耕地生态功能，结合濮阳特色，融合规划设计、景观塑造理念，依托乡村振兴战略，打造生态农业景观，彰显农田风貌，促进一二三产深度融合，把产业链主体留在县域，把就业机会和产业链增值收益留给农民，获得耕地保护、生态改善、产业提质、农民增收等多重效益。
1.提升“质量”。根据本地自然资源禀赋，结合实际，精选优质粮食品种进行生态种植，减少化肥、农药施用，实现农作物秸秆、农业用水循环利用，大幅提升农产品生态品质。
2.做强“品牌”。实施农业品牌建设工程，以延长产业链、提升价值链为重点优化农业产业体系，以扩大绿色、有机、无公害农产品供给为重点优化农业生产体系和经营体系，提高品牌运营意识，加强对农产标识、产地、质量、包装、品牌的创意设计，大力推进品牌创造、品牌输出和品牌营销，以品牌整合资源、运作市场，构建形成具有地域特色的现代生态农业品牌体系。
3.点亮“绿色”。以生态绿色为基础，重点建成集农田观赏、生态养殖、加工展示、绿色果蔬采摘等新型农业，增加农产品的附加值，打造集休闲、体验、创意为一体的“生态农工旅”聚集区。
一是以黄河、金堤河、马颊河、引黄入冀补淀渠和黄河大堤等线形地物为廊道，两侧各留500米种植林木和绿植，将其打造成贯穿濮阳全境的，水网、路网、林网“三网合一”的生态廊道。
二是顺濮阳市黄河大堤外侧，由西南向东北横贯濮阳、范县、台前三县的沿黄21个乡镇,宽2—5公里,长163公里，57.2万亩的黄河背河洼地，统一整治为水田，采取以渔治碱、循环种养、统防统治等措施，进行稻、鱼、鸭立体种养，打造成集农业种植、渔业养殖、生态旅游于一体的“稻渔空间”生态农旅带，改良盐渍化土壤，提升耕地质量，增加湿地面积，增强碳汇潜力，提高自然生态系统质量和生态产品供给能力，同时补充“黄河、金堤河、马颊河、引黄入冀补淀渠和黄河大堤”生态廊道建设占用耕地。
4.插上“互联网+”的翅膀。推进大数据、云计算、物联网等新一代信息技术与农业深度融合，打造 “互联网+现代农业”，推进农业发展科技化、智能化、信息化，实现一二三产网上融合互联，发展订单农业、休闲农业、生态农业，拉动消费，帮助村民就业，实现农业增效、农村增美、农民增富。推行农产品二维码安全溯源，保证消费者第一时间买到可追溯、放心的农产品，保障农产品相关企业品牌形象，实现农产品质量安全监管。
（六）分类施策保障乡村发展用地。国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。国家目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求，而不是把城市的产业用地政策简单移植到农村，不是让所有产业一股脑地去农村争地搞建设。完善农村用地保障机制，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，以县域为单元统筹考虑，针对不同类型和特点的产业提供不同的空间载体和用地途径。
一是全力内部挖潜。要优化存量，靠内部挖潜、节约集约，拓展集体建设用地使用方式、盘活存量建设用地资源。以“权益保障”与“资源集约”为原则,按照“退出有路、退出有序、退出有利”的思路，优化宅基地退出与补偿机制,鼓励依法自愿有偿退出和转让，据统计，濮阳市现有3%的农村宅基地使用权人为在城区有住房的党政事业单位工作人员，鼓励在城区有住房的党政事业单位工作人员主动带头退出宅基地，发挥“头雁”作用，畅通闲置宅基地退出与优化利用通道。
二是实施“内部增减挂钩”。为保障一些必要的、急需的、富民的乡村产业融合项目及时落地，需给予一定的新增建设用地指标支持。但必须附加限制条件，建议自然资源部出台配套办法，将10%的乡村发展建设用地指标与三个“内部挂钩”结合，用好增量，盘活存量。一是城乡挂钩限规模。以县域为单位，年度城市建设用地的增加与乡村建设用地的减少挂钩，确保国土空间规划限定的建设用地总规模不增加。二是新旧挂钩促盘活。以乡镇或中心村为单位，实施年度乡村新增建设用地增加和存量建设用地减少等量挂钩，保证本规划区域内的乡村建设用地总规模只减不增，促进乡村存量建设用地盘活。三是整治挂钩保平衡。以乡镇或中心村为单位，年度新增建设用地指标使用数量与全域土地综合整治增加的耕地数量等量挂钩，乡村新增建设用地使用数量必须在本区域全域土地综合整治中增加的耕地中补回，实现本规划区域内“耕地进出”平衡。
三是有序推进宅基地“三权分置”。有序推进宅基地“三权分置”改革，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市，为乡村振兴筹措资金。积极盘活农村闲置宅基地和农房，推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让，促进农民增收。