当前位置:首页 > 理论探索

当土地规划“遇上”新型城镇化

来源:中国国土资源报 吕苑鹃2014-01-10 10:49:57

中国要走什么样的新型城镇化之路?对此,党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议已经指明了方向和路径。

 

然而,当土地规划“遇上”新型城镇化,会发生哪些“化学反应”?日前,由中国土地学会土地规划分会主办的“新型城镇化与土地规划研讨会”在京召开,来自全国的40多位专家学者齐聚一堂,聚焦新型城镇化发展中土地规划改革的思路和方向,共谋未来发展良策。

 

——破题——

 

土地规划应解决好“人往哪里去”、“地从哪里来”问题

 

“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”,中央城镇化工作会议提出了推进城镇化六大主要任务:推进农业转移人口市民化;提高城镇建设用地利用效率;建立多元可持续的资金保障机制;优化城镇化布局和形态;提高城镇建设水平;加强对城镇化的管理。

 

新型城镇化究竟“新”在哪里?研讨中,与会专家一致认为,新型城镇化是以人为本的城镇化,根本目的是实现人的无差别发展,对土地规划管控提出了更新、更高的要求。

 

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军指出,目前我国城镇化发展存在的主要问题是速度快,质量不高。具体表现是,人口城镇化快于人口市民化,个体的城镇化快于家庭的城镇化,土地城镇化快于人口城镇化。“新型城镇化的核心是人的城镇化、生态文明、新型城乡关系的构建。未来30年,要按照三中全会的精神,走城乡一体、共享平等的城镇化道路,既要缓解城乡差距,又要降低整个国家城镇化的成本。”

 

“应该将生活方式城镇化作为新型城镇化的核心任务,努力实现进城农民工和乡村居民的都市化生活。”同济大学教授石忆邵在分析了日本、韩国、欧洲等国城镇化发展的基础上指出,国土空间利用要将公众福祉作为规划的首要目标,分区管制与用途管制相结合,城市建设用地占土地总面积比重一般不宜超过30%。

 

新型城镇化需要从“土地”破题,以土地利用方式的根本转变,促进城市发展的转变,提升城镇化发展的质量,这离不开土地规划的强力支撑。规划分会主任委员董祚继认为,促进新型城镇化健康发展,土地规划应解决好“人往哪里去”、“地从哪里来”问题,构建和谐的人地关系,创新节约集约用地机制。

 

“新型城镇化是以人为本、协调发展、产城融合、城乡一体、集约发展的城镇化。”江苏省国土资源厅规划处处长顾讯建提出,土地规划要在建立人地挂钩机制、合理配置大中小城市和小城镇用地布局、统筹生产生活用地空间、协调推进城镇和新农村建设、促进用地方式根本转变上发挥管控作用。

 

——困局——

 

土地规划尚未能完全适应新型城镇化发展需求

 

研讨中,专家们对土地规划在推进城镇化发展中所发挥的积极作用达成了共识:土地规划有利于引导土地资源在城镇化的过程中优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量,解决城镇化、工业化发展的用地需求,为新型城镇化提供支撑。

 

然而,大家也指出,现行规划仍存在一些问题,尚不能完全适应新型城镇化的需求和真正发挥引领作用。未来要切实提高规划统筹管控能力,发挥好在促进新型城镇化发展中整体管控、用途管制、计划调节作用。

 

北京大学教授林坚回顾并对比分析了我国的三轮土地利用规划发展历程,认为现行第三轮规划仍存在四大问题:一是横向不协调,即土地规划与城乡规划目标差异大、话语不一致、分类标准不统一;二是纵向不衔接,即省市级规划与县乡级规划衔接不够;三是地位不权威,即规划修改频繁,整体管控作用未充分体现;四是机制不健全,对土地产权关注不够等。

 

北京市国土资源管理局规划处处长孙建中指出: “过去,我们的土地规划更多地关注事,而较少关注人;更多地强调责任,而较少强调利益;过分强调目标,而较少强调过程。”

 

董祚继则提出,现行土地规划编制的科学基础、民主基础、法制基础还不够实,规划统筹管控能力不够强,擅自修改规划、随意违反规划的问题比较突出;空间规划碎片化问题突出,相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突;农村土地规划工作基础相对薄弱。

 

在中国科学院地理科学与资源研究所教授刘彦随看来,目前村镇土地利用规划缺位的状况,导致了“乡村病”的普遍存在。

 

《中国土地科学》执行总编冯广京认为,不少地方的土地规划未能充分体现民意,以致影响了规划的权威性和实施效率。

 

——出路——

 

土地规划要实现回归与转型

 

未来,结合新型城镇化的新要求,土地规划应往何处去?

 

“土地利用总体规划的发展趋向即‘管’‘用’规划,也就是空间管制+合理利用+可实施。”林坚认为,规划的实质是基于土地发展权的空间管制,未来要把握土地利用规划在空间规划体系中的功能作用。此外,用途管制要从“二维”管制迈向“四维”管制,不限于土地用途、转用许可等,应进一步增强平面布局、集约利用、权益维护等要求,真正显化土地价值。

 

中国人民大学教授严金明表示,土地规划应回归本位,“真正目的应该是科学合理地管控和布局,而不仅是强调耕地保护或节约集约用地单方面目标。”他建议,要进一步强化规划的用途管制功能,注重土地发展权的概念,启动《土地规划法》立法,改变当前规模与空间完全对应的规划模式,实行近期规模管控与长远空间管控的适当分离,增加规划弹性。

 

杨保军提出,在新型城镇化背景下,应探讨土地规划与城乡规划的融合。他认为,土地规划的思路是“保”,以静态作为目标,不变应万变,约束变化。而城乡规划则强调“变”,以动态为目标,以变促变,希望在变化中达到动态的优化。因此,两规融合就是要动静结合起来,在变和不变之间寻找平衡。

 

结合上海城镇化发展实际和阶段特征,该市规划和国土资源管理局总规处副处长周甬涛认为,土地利用总体规划应实现“三个转变”:规划的价值取向应由经济驱动的传统发展观转变为以人为本的科学发展观;规划的发展模式应由土地利用的外延扩张发展型转变为内生增长型,树立极限思维和底线思维;规划的理念应由规划的技术规定向规划土地综合政策安排转变。

 

“土地规划的变革涉及三个方面。”原国家土地管理局高级农艺师郑振源指出,首先,规划的功能要从土地资源配置转变为市场配置;其次,内容要发生改变,不再是控制性指令指标的汇编,而是根据提出的规划目标,用指导性的指标来反映预期要达到的土地利用情况,对公共设施用地进行示意性规划,并提出实施保障措施等;最后,规划方法的改变,要采取公众参与式的方式,让规划相关者全程参与。

 

地方探索

 

●广东——以“三旧”改造盘活存量建设用地。2008~2013年9月,广东省通过“三旧”改造节约用地约6.86万亩,单位城镇化率增加,城镇建设用地率下降15%,土地利用效率大大提高。主要经验为:一是建立盘活存量建设用地的政策体系;二是坚持政府统一组织,加强规划统筹引导;三是建立多方共赢的利益机制;四是注重改善城乡环境。

 

●浙江——以“亩产倍增”行动计划促进节约集约用地,助推新型城镇化发展。主要通过实施“四换工程”(即腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市)的途径,达到2020年实现全省单位建设用地生产总值比2010年翻一番,单位生产总值建设用地耗用降低55%(“亩产倍增”) 的目标。

 

●上海——新一轮土地利用规划提出建设用地零增长的目标,不仅将国务院下达的建设用地总规模作为2020年的控制目标,更作为未来长期发展的建设用地极限值。严守建设用地“天花板”,通过逐步减少新增建设用地计划,加大新增建设用地计划与集中建设区外低效建设用地减量化的关联力度,倒逼低效建设用地盘活与退出。

 

●河南——以“人地挂钩”试点(即探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩),促进新型城镇化发展。主要做法为:一是编制人地挂钩试点专项规划,统筹安排土地综合整治、城乡建设用地调整、新村选址布局、资金筹措安排等;二是以田、水、路、林、村为主要对象开展农村土地综合整治;三是科学测算城镇新增建设用地需求,探索整治腾退建设用地市场配置机制;四是探索建立农村人口有序转移的激励机制和保障农民合法利益的新途径。

电话:0371-68086293 投稿邮箱:henantudi@163.com
主管单位:河南省自然资源厅 河南省科学技术协会
地址:郑州市郑东新区正光北街28号王鼎商务大厦1号楼4单元13楼
Copright 2012-2013 All rights reserved 版权所有 河南土地网 豫ICP备20017389号-1