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谈如何构建耕地保护新机制

来源:中国国土资源报 孔祥斌2014-02-18 15:22:16

今年的中央一号文件指出,抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。综合考虑国内资源环境条件,实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家安全战略。与此同时,建立农业可持续发展长效机制,逐步让过度开发的农业资源休养生息,加大生态保护建设力度,这也是文件中的一大亮点。

 

在粮食生产“十连增”的大好形势下,容易让人对粮食生产形成模糊认识:粮食年年增,是不是可以松松劲、歇口气了?产量比较稳,基本农田是不是可以减少一些了?但我们必须思考,目前生产的这些粮食是否都安全?生产这些粮食的代价是什么?在这种粮食生产格局下,我们的耕地保护制度如何统筹生产和生态两条红线,解决“有的吃”和“吃得好”两个问题。

 

注重耕地资源可持续利用——

 

我们的土地“有点累”

 

10年来,我国粮食产量持续提升。紧紧围绕粮食自足问题,我国政府不仅实施了世界上最为严格的耕地保护制度,还不断加大农业育种技术的投入力度、农田耕作技术和农田基础设施投入力度,并推行减免农业税收政策,在部分区域实施耕地保护补偿机制等。为保障粮食安全,国家在科技、推广、生产等方面的一系列政策和高投入保障机制,创造了粮食产量的连年增长。

 

然而,我国耕地资源的生态问题却不断恶化。相关研究显示,我国18亿亩耕地中,大约有8.3%受到污染,特别是长三角和珠三角地区;农田土壤酸化严重,主要原因是氮肥施用过量。即使在我国自然资源禀赋最好的东北地区,黑土水土流失也相当严重,土壤变薄,有机质含量降到了每公斤20克左右。与此同时,我国北方地下水快速下降,不仅影响到粮食安全,更是影响到生态安全和4.3亿人的用水问题,黄淮海平原沙漠化趋势明显。

 

更不容忽视的是,我国农民种粮收益仍在不断降低。我国粮食生产效益低下,导致耕地资源成为我国土地价值洼地。农村土地市场化的推进,必然导致资本逐步向耕地资源渗透,从而显著推动耕地资源价值。而这种耕地资源价值洼地与农民生存保障高位产生的非均衡性,导致农民的耕地资源权益只能由中央政府来保障。因此,在未来变革中,拥有有限耕地资源的农民,如何面对耕地资源价值提升的诱惑,继续持有资源?而国家又面临如何在耕地保护制度设计上,保障农民耕地权益底线,维护农村稳定?

 

与耕地资源面临的巨大压力相比,我国外汇储备也存在巨大风险。经过30年快速发展,我国已经拥有了巨大的外汇储备,但却时刻受到美国金融和国际政策的影响,其实际价值正在被蚕食。但这也是我国构建“藏粮于土”粮食安全观的历史机遇,思考如何实施水土资源替代,缓解我国耕地资源安全压力。因此,必须从全球视角来重新审视我国耕地资源保护,结合我国粮食生产及水土资源消耗特征,深入分析借助国外水土资源,进口小麦、大豆、水稻等粮食作物,以替代由于实施退耕、休耕和转耕而导致损失的生产能力,构建基于耕地“生态、权益、粮食”安全的新框架格局。

 

划定耕地资源生态区域——

 

不同区域“差别用”

 

我国耕地资源保护已不仅仅是粮食安全问题,也是农民权益保障问题,更是生态安全问题。因此,可以借助国内粮食生产的有利局面和巨大的外汇储备,逐渐建立“进口国际粮食,替代国内水土短缺;休养耕地资源,提升生态安全;建立发展权转移机制,保障农民耕地权利”的耕地保护新制度。

 

要全面提升我国耕地资源生态安全,就必须逐渐降低耕地资源的利用强度,让其得以休养生息。这就要划定一个耕地资源安全的“底线”,依据耕地资源数量分布特征和质量空间变异特征,识别出我国耕地资源的生态分布特点,圈定耕地的利用退出区、用途转换类型区、利用强度降低区、资源持续利用区。

 

对于耕地利用退出区域,要围绕我国地理空间的3个阶梯以及大江、大河流域的问题,分析耕地资源分布与生态背景之间的关系,科学界定耕地与林地、湿地、草地、滩涂、湖泊等生态用地类型之间的关系。识别耕地生产的关键生态限制因素,圈定我国耕地资源分布,确定退耕的范围及其生态建设的目标。

 

对于耕地用途转换区域,要科学分析农田土壤污染类型、空间分布特征、土壤污染与利用方式的关系,结合国土资源部地质化学元素调查和环保部土壤污染调查结果,分析土壤污染与土地利用的关系,确定土壤污染类型区,提出污染土地的用途转换方式。

 

对于耕地利用强度降低区域,要科学分析耕地利用强度与区域耕地资源持续利用的关系特征。依据全国耕地资源利用强度及其生态环境影响特征,圈定耕地资源降低强度类型区,如黄淮海和东北平原的黑土地都是需要降低土地利用强度的区域和空间。

 

此外,依据3个圈层的关系,提出我国耕地资源持续利用的空间蓝图,实现我国耕地资源的生态安全。

 

创新耕地保护管理机制——

 

“三个安全”不能少

 

传统的耕地保护制度更多的是采用行政方式来实现,其主要特征就是将“耕地保有量、基本农田保护量、建设用地总量”等刚性控制指标,在省、市、县、乡各级进行层层分解。这种方式优点是便于考核,缺点是信息不对称,耕地保护突出了粮食安全,但弱化了生态安全和农民权益保护。为此,必须转变耕地保护思路,基于粮食、生态和权益“3个安全”实施以下三方面创新:

 

一是建立基于耕地生态安全的用途管制。国土资源部门要明确我国耕地资源生态安全的战略定位,科学构建我国耕地资源生态安全格局,圈定耕地空间分区,提出用途管制规则,创新土地整治模式,建立市场与行政统一、上下联动的耕地资源生态模式,实施以发展权转移为核心的耕地用途保护机制。

 

二是建立确保粮食安全的共同责任机制。耕地资源的数量、质量是粮食安全的保障和基石。我国耕地资源数量由国土资源部管理,但质量问题则关系到农业部、水利部、环保部和发改委等部门。为此,要建立耕地质量保护的共同责任机制,明确相关部门的耕地质量保护责任,研究共同责任机制下的耕地保护新机制。

 

三是建立保障农民权益的耕地资源市场化监管机制。耕地资源流转涉及其所有权、承包经营权、发展权和使用权。因此,必须对已有的耕地资源权利进行细化,确定农民权利及其组成,明确权利转让条件和要求,用土地权利来保障农民权益。与此同时,要建立与耕地流转相适应的监管体系,这包括建立耕地地类的确定、耕地质量的认定、耕地价值的评价、耕地污染以及各种影响的权威评价机构。

 

                                                                      (作者单位:中国农业大学土地资源与管理系)

 

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