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浅谈建设用地的集约与生态协同利用

来源:中国土地 张绍良 王振山 侯湖平2014-09-05 09:35:38

城镇建设用地的集约利用是土地资源管理的重要任务,生态文明建设是新时期土地资源管理的崭新使命。随着城镇雾霾、城镇热岛等环境问题的日益突出,我国新型城镇化过程中生态城镇、森林城镇和低碳城镇的建设热潮正在高涨,城镇生态建设占用耕地的现象日益突出,成为国土资源行业的共性问题。

 

破解此难题,须要构建城镇建设用地集约与生态协同利用理论、技术、管理和政策体系,创新城镇建设用地管理新思维,推进土地资源领域的生态文明建设。

 

概念与内涵

 

城镇建设用地管理的单元为宗地,它由建筑物和附属空地两部分组成。所谓城镇建设用地集约与生态协同利用,是指城镇建设用地开发过程中,宗地的建筑实体空间集约高效、空地空间生态高效,两者互相促进,达到最佳利用状态。

 

集约与生态似乎是两个抽象概念,协同更是模糊,其实不然。对于一宗建设用地,土地集约利用度越高,可供生态利用的空地就越多,发挥的生态效益就可能越好;反之,建设用地内部生态利用水平越高,建筑部分增值潜力就越大,土地集约利用度就越高。房地产开发商打造生态社区概念,其实就是利用了居住用地的集约与生态协同效应。可见,建设用地集约与生态协同利用,就是将土地集约利用和生态建设有机结合起来,以集约换取生态空间,以生态提升集约水平,形成协同效应。

 

集约与生态协同利用的协同效应可用协同程度、协同效果及协同效率表示。协同程度是指建设用地开发利用过程中集约利用空间和生态利用空间配置的合理程度,协同效果是指配置所产生的综合效益,协同效率则是指单位建设用地所产生的综合效益。

 

理论基础

 

建设用地集约与生态协同利用有着坚实的理论基础。

 

一是土地多宜性理论。该理论认为,土地具有多种适宜性,土地不同功能的开发将产生不同的土地用途。建设用地内的建筑实体部分主要是利用土地的承载功能,建设用地内部的附属绿地则是利用土地的生态景观功能,两者能够共存于同一单元土地。

 

二是协同理论。该理论认为,一个远离平衡态的协同系统在外界环境的作用下,系统内各子系统通过相互作用可实现时间、空间和功能上的有序结构,达到稳定和平衡。

 

建设用地的利用是一个协同系统,集约利用和生态利用是其中两个子系统,它们互相影响、互相制约、互相依存,通过规划、控制、管理和引导等外部驱动力,实现集约利用与生态利用的平衡、协同。

 

现实需求

 

建设用地集约与生态协同利用思想来源于我国城镇发展面临的特殊矛盾。与当今世界发达国家相比,我国人地矛盾是最为突出的,我国城镇环境问题也是最为严重的,两者已成为我国社会经济可持续发展最为严峻的瓶颈约束。

 

纵观改革开放以来的城镇建设,城镇发展无不是在“集约高效”和“生态园林”双重驱动下进行的,然而现实的结果却不尽如人意:过度集约,导致城镇四周新开发区高楼林立,形成了“城镇围栏”,使得市区气流受阻,加重了城镇雾霾;过度集约,导致区域人口密度过大,引起交通堵塞、环境恶化,加大了城镇维护成本,提高了城镇“门槛”;过度集约,导致城镇房价节节攀升,形成泡沫;过度集约,导致投资效率低、重复建设多、用地结构不合理。另一方面,仅强调城镇生态,大量耕地变为城镇公园、城镇森林;仅追求生态园林,导致人工景观大量建设,不仅远离自然生态,难以持续,而且增加了维护成本;很多单位和居住小区为了保持“干净”、“卫生”,简单地将大片空地硬化,加剧了热岛效应、城镇洪灾和低效生态利用。所有这些表明,“集约”和“生态”双轮不能孤立驱动,必须协同起来。在集约中追求生态,以生态促进集约。城镇不能太拥挤,生态不能作外衣。只有如此,才能缓解我国城镇发展的特殊矛盾。

 

国土资源部不久前颁布的《节约集约利用土地规定》(以下简称《规定》)明确要求,促进现有城镇用地内部结构调整优化,提高生态用地的比例,加大城镇建设使用存量用地的比例,促进城镇用地效率的提高。促进城镇内部结构调整优化、提高生态用地比例,应当将集约与生态统一考虑,走内涵挖潜之路。城镇建设用地集约与生态协同利用,强调提高城镇土地利用的集约度,突出宗地建筑实体部分的集约利用和高效利用;强调宗地内部绿地建设,突出宗地内空地部分的生态高效利用,是实现《规定》要求的有效途径。

 

实践价值

 

城镇建设用地集约与生态协同利用是我国新型城镇化的必然要求,具有多重实践价值。有助于缓解生态建设大量占用耕地。

 

据统计,城镇宗地内的附属绿地占所有绿地的50%70%,城镇建设者把很多宝贵耕地变成城镇绿地、城镇森林,这种模式与我国人多地少的国情、耕地保护的国策是相违的。只有坚持建设用地内涵挖潜,才是可持续发展之道。

 

有助于突破现有的集约利用和生态利用相割裂的管理模式。我国城镇建设用地管理归属国土资源部门,而庭院绿化、生态城镇建设属于园林管理部门或环保部门,这种人为的行政分权,导致了建设用地集约利用和生态利用难以协同。需要建立一种协调机制,将集约利用和生态利用的监管统一起来,实现建设用地的全程管理。

 

实现途径

 

实现城镇建设用地集约与生态协同利用,须要构建其理论、技术、管理和政策体系。

 

理论指导。须要开展理论研究,阐明其协同机理,从集约和生态角度建立宗地空间最优配置理论,提出最优配置原则和模型,用理论来指导协同利用。   

 

技术支撑。城镇建设用地集约与生态协同利用不仅仅是一种理念,而且是一种新技术,是一个由土地、建筑、生态、低碳、园林、经济等众多学科新理论和新技术集成的技术系统,包括调查技术、评价技术、规划技术、设计技术、实施工程技术等。须要开发上述技术,形成技术体系。

 

标准制定。制定集约和生态协同利用的技术规范和标准,将生态建设指标与建筑集约利用指标关联起来。除了建筑系数、容积率、绿地率等指标外,建立集约与生态协同利用程度、协同效果以及协同效率等评价指标体系。

 

政策推进。借鉴德国、日本、美国等发达国家经验,颁布促进建设用地集约与生态协同利用的法律、法规和规定,制定税收、管理方面的激励和惩罚政策。   


                                                                                                          (作者供职于中国矿业大学)

 

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