当前位置:首页 > 理论探索

提高土地利用水平对保证国家粮食安全的积极因素分析

来源:河南土地网2014-10-16 09:32:54

江苏省淮安市国土资源局淮阴分局  包卫兵 徐培华 党的十八大强调指出,要节约集约利用土地资源,推动土地资源利用方式根本转变。中央强调要毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度,坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线,坚定不移推进节约集约用地,优化土地利用结构,提高土地利用效率。

 

众所周知,土地资源是不可再生的宝贵资源,加快土地利用方式转变、提高国土资源保障水平,是保证13亿中国人粮食安全的核心问题,必须摆上位置,转变思路,创新方法、攻坚克难。

 

一、       经济快速增长,发展方式亟待转变

 

2013年,我国GDP总量56.8845万亿,居世界第二,仅次于美国。中国改革开放36年的一个极大成就,就是城市化快速推进。解放初只有12%的人住在城里,88%住在农村。到2009年,城市化率为44.6%,将近一半的人住在城里。美国诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨教授曾经说过,21世纪人类最大的两件事情,一是高科技带来的产业革命,另一个就是中国的城市化。因为OECD国家(发达国家),在前200年实现工业化、城镇化的时候,总人口不到12亿,而现在,中国一个国家就有13亿人在进军城市化。

 

中国改革开放36年的另一个巨大成就,是基础设施建设。现在我国运营的铁路有86000公里,是世界第二。公路超过了373万公里,高速公路65000公里。从北京到全国的省会城市包括拉萨,都有高速公路。民航的航线和货运量也都是世界第二。尽管我国经济总量已列世界前茅,但生产力水平总体不高,产业结构不合理,城乡区域发展不平衡,长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变,工业化、城镇化快速发展同能源、资源和生态环境的矛盾日益突出。所以当前发展方式亟待转变,再靠大量的资源和能源投入来发展,是不可持续的。

 

据悉,我国40%的国土面积受到酸雨威胁。但为什么北方工业污染也很严重,排放很多,却没有酸雨呢?主要是得益于沙尘暴。所有沙尘暴的微粒都是碱性的,减少了酸雨危害。美国的迈克尔·波特教授有一个论述,就是参与国际竞争的过程大致可以分为四个阶段,从世界经济发展来看,第一个阶段是要素驱动,所谓要素驱动,就是土地成本低、劳动力成本低、原材料成本低、水电成本低。这个阶段国际资本都争相来投资。第二阶段由于国际资本进入,经济发展快了,政府有了财力,就通过固定资产投资来驱动经济,我国现在就处于这个阶段。第三阶段就是要通过创新来提升产品和技术的国际竞争力。第四阶段就是财富驱动,除了创新以外,还有大量的资本,可以参与到一些新的领域,通过投资获得发展。

 

国际经验表明,经济增长和结构转型会导致粮食消费增长和粮食生产比较优势下降。我国工业化进程对农业生产造成巨大压力,对本不稳固的粮食安全体系提出新的挑战。同时,城镇化加快推进,建设用地不断蚕食耕地面积。中国国土资源公报显示,2009年全国批准建设用地57.6万公顷,比上年增长44.6%。土地资源的有限性,决定了建设用地对粮食生产产生一定的“挤出效应”:直接造成耕地面积减少、粮食供给能力减弱。虽然2009年农村土地整治新增耕地26.9万公顷,但是质量和肥力明显不足,只是数量意义上的占补相对平衡。一方面,工业化、城镇化加快推进形成了土地的相对高收益率;另一方面农资价格上涨、粮食生产成本逐步上升,这导致粮食生产比较效益不断下降,影响了农民的种粮积极性;个别地方政府出现忽视粮食生产的不良倾向和放松粮食安全的麻痹思想,也给粮食安全蒙上阴影。

 

我国历史上政权的更替都是由于粮食安全无法保障造成的,这已经成为政权更替的规律。在这个历史发展的长河中,汉、唐、明、清是执政时期超过300年的4个朝代。据研究,即使唐朝作为一个盛世,国家兴衰的一个重要问题依然是粮食问题,在亚洲季风气候条件下,气候变化通过影响粮食产量进而对国家政权产生影响,政权波动时期就是在降水量大幅下降,而粮食无法满足需求的情况下产生的。正因为如此,我国有了“国以民为本,民以食为天”,“无农不稳,无粮则乱”。这些历史经验的总结,都精辟地阐明了粮食安全在国民经济中的重要性。从全球范围来看,任何一个国家,如果一旦粮食生产出现危机,一旦对国外的粮食市场有所依赖,就如同现在的石油,定价权不是取决于需求方,而是取决于供给方。因此,粮食安全只能立足国内,绝对不能寄希望于全球化市场供应。

 

二、       提高土地科学利用水平的措施

 

提高我国城镇土地利用水平应当采取以下管理措施:一、改革土地产权制度,从根本上解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。克服因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行的问题。改革的方向是稳定农村集体土地所有制,赋予农民永久土地使用权,推进使用权转让、抵押和继承,使土地流转的过程成为土地集约化过程。二、建立科学的空间规划体系,加快编制全国和区域国土规划,加强土地规划、城市规划、区域空间规划等的协调衔接。强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性,明确城市区域和农村区域的边界划分,落实以规划和用途管制的现代土地管理制度,形成统一、协调的土地管理秩序,从宏观上确保土地总量的动态平衡。三、建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制,建立土地节约集约利用监管考核机制。加强土地节约集约利用技术保障,加强土地节约集约利用工程建设与模式推广。四、推进土地财税制度改革,完善土地出让金等土地财税管理,抑制土地囤积、土地闲置,提高土地使用效率。

 

应当采取措施强化占补平衡制度的严格执行。受现行的土地、行政、财税等体制影响,中央政府和地方政府在发展目标和重点上并不一致,中央政府重视经济发展、社会进步、耕地保护及粮食安全等目标的综合平衡,而地方政府更重视经济高速增长。主要问题在于当前实施耕地保护、占补平衡比较利益低下,地方政府特别是耕地面积大的省区和农民都缺乏保护耕地的内在动力和利益机制,又面临建设用地外延扩张的压力,一些地方政府采取应付、变通方法对待耕地占补平衡。解决这一问题,从长远来看,需要真正实施发展方式转变,形成推进科学发展的体制和机制。包括加快行政管理体制改革,改进政绩考核办法,完善绩效考核体系,改革和完善财税体制等。在近期,重点是综合运用经济、行政、法律等手段,重点是按照十八届三中全会的要求,建立基本农田和耕地保护的地区补偿机制,完善耕地保护机制。当务之急是创设国家粮食安全和耕地保护补偿机制,平衡地区之间和耕作者与非农业者的利益。可以根据我国区域产业布局,实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩,实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域财政转移支付等补偿的双重机制,建立区域之间的耕地补偿机制,使粮食安全和耕地保护做到目的明确、责任清楚、补偿公平、行之有效。

 

发展是民生之基,土地是民生之本。没有发展就没有民生,而经济社会发展的一切活动都以土地为载体。作为粮食生产的重要要素,耕地资源现实生产能力取决于光照、温度、降水、坡度、土壤、作物品种、灌溉、排水条件和农户的投入积极性等众多影响。耕地资源是承载这一切要素的空间,失去这个空间,粮食生产就无从谈起。由于我国自然条件差异巨大,耕地的粮食生产保障能力差异巨大。国土资源部完成的《全国农用地分等成果》表明,我国农用地平均等别为9.80等,低于这一等别的1015等地占全国农用地评定面积的57%以上,生产能力大于15000千克/公顷的耕地仅占6.09%,农用地等别总体偏低。目前的18.26亿亩耕地中,约10亿亩是旱地,约8亿亩是水浇地、灌溉水田和菜地;坡度在25度以上的耕地近1亿亩,15度以上的3亿亩;有一年三熟的优质高产高效农田,也有三年不下一滴雨的耕地;有草帽田,有不适合牛耕、只能人耕的天梯田;差地三亩地养一个人,而高产田一亩养三个人。由此可见,作为粮食生产要素的耕地资源,单位面积的生产能力具有重大差异特征。因此,一定数量的耕地资源是粮食安全的最为直接的保障。转变发展方式实指从追求发展的速度和数量转向更为注重发展的质量和效益,让广大人民群众分享发展成果是其应有之意,也是检验标准之一。土地资源关乎人民群众最根本、最直接的利益,“惠民生”是土地管理的出发点和落脚点。

 

三、       实施土地调控,确保国家粮食安全

 

构建土地管理新格局,需要有与之相匹配的土地行政管理能力和执行力。而能力建设的强化,必将成为打造土地管理新格局的强大驱动力。土地调控是经济社会发展的重要调控手段,积极的土地调控,通过土地资源时空配置、结构优化、规模控制、功能提升,将有效地引导发展方式转变,从而推进形成技术含量高、创新能力强、资源占用少、污染排放低、用地集约化的低碳发展方式。

 

1、加强土地利用与管理对低碳经济发展的引导和调控功能。为服务经济发展方式转变,进而推进低碳经济,土地利用与管理事业发展需要更加注重以下几方面工作:

 

增强土地利用与管理方式对产业结构调整升级的引导性。如通过积极的土地供应政策,引导自主创新能力强、产业关联度高、效益明显、发展持续的战略性新兴产业发展。引导、控制城市规模过度扩张,注重通过科学、合理的旧城改造,促进经济发达地区的再城市化,挖掘、显化现有城市土地的再利用潜力。引导工业用地“腾笼换鸟”,换上资源效率高、污染排放低、土地占用少、综合效益高的工业用地。合理引导农业结构调整,注重农用地的生态适宜性,保护和增强有机碳蓄积量。

 

增强土地利用与管理制度协调人与自然关系的能力。平衡自然生态系统、半人工生态系统和人工生态系统的相互关系。着重结合应对全球气候变化的国家策略、节能减排、碳减排以及生态环境建设要求,严格控制不可逆人工生态系统(建设用地)的规模与扩张时序。合理确定半人工生态系统(农地)规模,在土地开发、整治过程中注重加强半人工生态系统的修复,优化农田景观功能,增强应对农业面源污染问题的能力。同时,全面规划、保护自然生态系统,加强自然生态系统服务能力建设。

 

增强土地利用与管理政策对各类各业用地的调控职能。进一步发挥国土资源科技创新应对全球气候变化的能力,研制专门化的土地利用碳排放清单,或依据相关碳减排放要求完善土地利用规划审核制度,形成低碳排放的土地利用规划体系;将碳减排纳入用地供应审核内容,引导低碳化产业快速发展;继续发挥土地价格、土地税收、土地市场等的调控作用,形成服务低碳经济发展的土地调控体系。

 

2、凡事“预则立,不预则废”。党的十八届三中全会和“十二五”规划明确提出了资源节约优先的战略,并把科学发展作为主题、把转变经济发展方式作为主线。科学发展要求实现经济社会全面协调可持续发展;转变经济发展方式要求建设资源节约型环境友好型社会。当前开展的国土资源节约集约模范县(市)创建活动(简称“创建活动”),在全国县级区域内推动、倡导资源节约集约利用,是推动发展方式转变的重大举措。

 

当今世界,粮食安全、能源安全与金融安全并称为全球三大经济安全,为各国政府和国际社会高度关注。我国既是粮食生产大国,更是粮食消费大国。在工业化、城市化、国际化的背景下,保障我国粮食安全既是三农工作的重中之重,也是应对复杂国际环境、保持经济社会健康持续发展的重大基础战略。18亿亩耕地红线的提出,是我国应对粮食生产不确定性而作出的基本战略决策。我国耕地资源生产能力的巨大差异性、空间的互补性、差异性以及全球气候变化不确定影响,决定着我们不仅要保护好、建设好18亿亩耕地的数量,更要保护好、建设好18亿亩耕地的质量。耕地红线不仅是关乎国家粮食安全的资源保障问题,更是关乎国家兴衰的政治问题;国家保护耕地既有数量上的保护,又通过设定15.6亿亩基本农田,对优质耕地进行保护和建设,强调耕地的质量保护 。

 

但存方寸地,留与子孙耕。党的十八大明确指出,落实节约优先战略,完善符合我国国情的最严格的土地管理制度,坚持各类建设少占地、不占或少占耕地,以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长;坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一,不断提高土地利用效率;坚持统一规划、合理布局,促进区域、城乡、产业用地结构优化;坚持当前与长远相结合,提高土地对经济社会发展的保障能力,努力建设资源节约型、环境友好型社会,为实现伟大的中国梦保驾护航。

 

 

电话:0371-68086293 投稿邮箱:henantudi@163.com
主管单位:河南省自然资源厅 河南省科学技术协会
地址:郑州市郑东新区正光北街28号王鼎商务大厦1号楼4单元13楼
Copright 2012-2013 All rights reserved 版权所有 河南土地网 豫ICP备20017389号-1