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城市土地资源节约集约可持续利用研究

来源:安阳市土地学会名誉理事长 张文祥2014-11-11 10:53:30

摘要:本文阐述了土地资源节约集约可持续利用概念的内涵。在建立城市节约集约用地指标体系的基础上,研究了节约集约用地的评价方法。针对城市用地实际,提出了优化城市土地资源可持续利用的时序和空间布局。

 

关键词:土地资源  节约集约用地评价指标体系  土地可持续利用时序和空间布局措施。

 

1 土地资源节约集约和可持续利用的概念

 

土地和土地资源两个概念,虽有紧密联系,其内涵又有区分:土地是地表,包括地貌、岩石、气候、水文、土壤、植被等全部因素在内的自然综合体,即一切类型的土地。而土地资源是指具有资源利用价值的土地,它包含自然、经济、社会和环境诸多属性因素。习惯上所谓的“土地利用”,实质是“土地资源利用”。

 

从土地和土地资源概念的区分,可得出在经济和社会发展规划、土地规划、建设规划和环境评价等合一的国土规划中,作为载体的土地资源节约集约可持续利用,才能使自然、经济、社会和环境属性因素达到优质配置。所谓土地资源节约集约可持续利用,主要具有三层含义:一是节约用地,就是各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用集约化程度;三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。

 

城市的提法本身就包含了两方面的含义:行政地域的概念,即人口的集聚地;为工商业的概念,即产业商品交换的场所。城市的形成和扩大是人类文明进步的体现,并对经济社会的发展产生重大影响。它建设在一定区域的土地上,其基础设施、公益设施、产业设施、居住设施和环境设施,无一离不开土地资源的合理配置。因此,在依法治国、社会经济发展新常态的形势下,依照有关法律法规和政策,研究城市土地资源节约集约和可持续利用,是毫无质疑的重要课题。

 

2 城市土地节约集约利用指标体系的建立

 

虽然节约集约用地进行了一个相当长的时间,但是,在理解的深度和具体的操作上,仍然不同程度地存在两个问题:一个是浪费;另一个是粗放。要实现节约集约用地的目标,不仅要加深对土地节约集约利用理论的认识,而且要建立科学的土地节约集约利用指标体系。为此,必须弄清土地的内涵,从中选取若干土地节约集约利用的重要因素,以建立节约集约用地的指标体系。

 

又因为土地学科是一门交叉科学,它几乎涉及物质的一切方面,及其研究领域,所以,建立节约集约用地指标体系,不可能选取与土地资源有关的经济社会和生态环境的全部因素。比如:人口发展的指标体系,由人口学进行研究;经济发展的指标体系,由经济学进行研究;环境评价的指标体系,由环境学进行研究。等等。建立节约集约用地的指标体系,所选取因素是土地自身的又是交叉科学空间的因素。

 

这里,从城市建立节约集约用地的需要,主要选取土地利用结构、土地利用潜力、土地利用强度、土地投入产出率四个方面,构成城市土地节约集约利用指标体系。

 

2.1土地利用结构

 

所谓土地利用结构就是一定的用地类型,按照一定的结构方式的集合。城市土地利用分类,按《城市用地分类和规划建设用地标准》,城市用地分为10类,包括R居住用地、C公共设施用地、M工业用地、W仓储用地、T对外交通用地、S道路广场用地、U市政公用设施用地、G绿地、P特殊用地、E水域和其他用地。

 

土地利用结构中的各类用地,直接体现着土地的经济、社会和自然生态环境价值。因此,土地的利用结构是城市节约集约用地指标体系的因素。

 

2.2土地利用潜力

 

所谓土地利用潜力是在规定的条件下,土地利用程度的差值,体现出土地利用的一种状态。研究城市土地潜力是合理利用城市土地,提高城市土地利用效率的基础。在《第二次全国土地调查技术规程》中,对城镇5类用地进行专项统计,即:工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、开发园区用地以及房地产用地等。在城镇地籍调查统计的各类用地中,又包括着5类用地具有使用潜力,即:闲置土地(X)、空闲土地(K)、低效使用土地(D)、批而未供土地(P)、供而未用土地(G)等。

 

城镇地籍调查中5类用地潜力的挖掘,是节约用地的重要内容。因此,土地利用潜力则为城市节约集约用地指标体系中的因素。

 

2.3土地利用强度

 

所谓土地利用强度是指土地资源利用的效率。城市土地利用强度主要包括城市建筑容积率和建筑密度。

 

城市土地利用强度的建筑容积率和建筑密度,反映出城市土地建筑密集程度和用地范围内的空地率,不仅直接体现城市土地的潜力,而且同时直接体现城市土地的生态环境容量。因此,把城市土地利用强度作节约集约用地指标体系的因素。

 

2.4土地投入产出率

 

所谓土地投入产出率是指单位土地上适量投入的平均年产值。城市土地投入产出率是反映企业土地利用效率的一个重要指标。

 

在当前土地资源紧缺的情况下,合理利用土地,提高土地的利用效率,才能实现经济社会发展和可持续发展。所以,城市土地投入产出率应是节约集约用地指标体系的因素。

 

附:城市土地节约集约利用指标体系构成因素表

   

 

指标体系

 

因素

 

说 明

 

 

土地利用结构

 

R居住用地、C公共设施用地、M工业用地、W仓储用地、T对外交通用地、S道路广场用地、U市政公用设施用地、G绿地、P特殊用地、E水域和其他用地  

 

 

 

 

土地利用潜力

 

 

闲置土地(X)、空闲土地(K)、低效使用土地(D)、批而未供土地(P)、供而未用土地(G

城镇地籍调查数据

土地利用强度

建筑容积率()、建筑密度(

 

土地投入产出率

土地投入(万元)、年产值(万元)

 


3 进行城市土地节约集约利用评价的方法

 

建立城市节约集约用地指标体系,进行土地节约集约利用评价,首要的问题是选择最佳指标值。因为土地利用必须认识两个问题:一方面,要注重节约用地。城用地,主要靠存量土地挖潜,尽量不占或少占耕地;另一方面,要全面看待集约用地。是城市建筑容积率、建筑密度和投入资金越大越好。这样,不但不能实现土地的最佳利用效果,甚至对企业效益、生活质量和生态环境还会产生负面效应。以最佳指标值,对城市土地节约集约利用进行评价,使土地利用均达到经济效益、社会效益和环境效益的最佳状态。

 

城市土地利用结构、土地利用潜力、土地利用强度、土地投入产出率等节约集约用地评价:一是查找有关土地和城市建设、环境保护的技术规程已有明确规定的某项最佳控制指标值;二是运用数学公式或数学模型测算;三是对某项指标值分析评价,得出评价结论。

 

3.1土地利用结构评价

                                                       

土地利用结构包括土地组成结构、土地数量结构等项内容。对城市现状人均土地数量的评价,直接确定城市人均用地数据基数和规划用地规模。土地利用结构评价,主要对10类城市用地,按人均土地数量(m2/人)评价。

 

进行城市人均土地数量评价,首要的条件是城市人口计算范围和用地计算范围相一致。其计算公式:

 

                               城市用地总量(m2

   (1)    城市人均用地(m2/人)=  ——————————

    城市总人口(人)

   

按照技术规程,单项城市人均用地评价,包括R居住用地、C公共设施用地、M工业用地、S道路广场用地、U市政公用设施用地、G绿地等6项。其计算公式:

 

 

   单项城市人均用地(m2

   (2)单项城市人均用地(m2/人)=  ——————————

    城市总人口(人)

 

把城市人均用地和单项城市人均用地与《城市用地分类和规划建设用地标准》相比较,其中包括城市建设用地分级和人均用地标准以及单项城市人均用地标准,即可得出对土地数量结构评价的结论。若城市人均用地和单项城市人均用地高于国家规定的标准,说明该城市可以增加人口容量;若城市人均用地和单项城市人均用地低于国家规定的标准,则说明该城市应增加规划用地面积,

 

3.2土地利用潜力评价

 

城市土地潜力主要是指闲置土地、空闲土地、低效使用土地、批而未供土地、供而未用土地等5类。其中,除低效使用土地外,土地潜力的面积为闲置土地、空闲土地、批而未供土地、供而未用土地等4项面积之和。

 

低效使用土地,主要包括旧城区开发改造的土地、城中村开发改造的土地、经营不善停产半停产企业的土地、社会利用价值低的公益事业用地等。这些低效使用的土地,其潜力面积,按每宗土地盘活后与盘活前相对照,所增加的面积,即为盘活的土地潜力。

 

3.3土地利用强度评价

 

建筑容积率,是指城市项目建筑总面积与占地总面积之比。其计算公式:

 

建筑总面积

(1)    建筑容积率= ——————×100

占地总面积

 

房地产容积率,对于开发商来说,容积率决定地价成本在整个房地产中所占的比例,而对于住户来说,容积率直接涉及到居住的舒适度。其他用地,同样涉及成本,效益和环境等问题。因此,应该按照各类建设用地建筑容积率标准,进行准确地评价。

 

建筑密度是指项目用地范围内所有建筑的基底总面积与规划建设用地面积之比。其计算公式:

 

建筑占地面积

(2)    建筑密度 =  ————————×100

建筑用地总面积

 

建筑密度是一项土地利用强度的指标值,既可以反映土地利用系统的平均状况,又可以反映土地利用系统内部土地利用程度的空间变异。

 

3.4土地投入产出率评价

 

根据土地投入产出率和土地报酬递减律理论,对土地投入产出率进行评价。土地投入包括人力、物力和资金的的投入。一般情况下,土地的投入越大,反映土地的集约化程度越高。其集约利用合理值评论上,应是土地边际投入基于边际产出时的投入值。低于这个值时,随着投入的增多,土地产出率上升;越过这个值时,随着土地投入的增多,土地产出率反而下降。

 

土地投入产出率评价,进行土地投入产出相关分析,其数学建模为:Y=a+bx

 

应用Excel软件计算土地投入(万元)和年产值(万元)之间的相关关系,并可作图直观表示。

 

一般地说,城市土地投入和产出呈现正相关关系,极少呈现负相关关系。说明绝大多数城市土地投入水平偏低,很少资料显示城市存在过度投入现象。

 

4 城市土地可持续利用的时序和空间布局

 

 土地资源可持续利用的思想,是1990年在新德里由印度农业研究会、美国农业部和美国Rodale研究所共同组织首次国际土地资源持续利用系统研讨会上正式提出的。

 

尽管各国的国情不同,随着经济社会的发展,土地资源可持续利用是国际社会的共识。

 

我国制订了许多土地资源节约集约和可持续利用法的律法规和政策。可是,在具体的实施过程中,不少地方出现偏离法规的现象。如:为了增加土地收益,忽略土地挖潜,而转用耕地,甚至造成土地闲置和荒芜;为了“招商引资”,采取低价甚至零价出让土地,造成国有土地资产流失;一些城市忽视产业支撑,人口数量少,盲目开发住宅多,闲置率高,出现“空城”现象;一些开发企业,为了“效益最大化”,违规增加建筑密度和建筑容积率,降低绿化率,影响了城市生态和景观环境。等等。

 

为此,要依据土地资源节约集约和可持续利用的有关法律法规和政策,按照FAO提出的《可持续土地利用管理评价大纲》,采用数学模型层次分析法(AHP法)进行评价。其方法步骤为:(1)建立土地资源可持续利用,包括土地利用结构、潜力、强度、投入产出率,以及城市当量人口的暂住人口当量系数折算、环境质量测试指标值指标体系:(2)确定指标参评因素因子的权重值;(3多指标综合评价综合分值的计算和评价。应用层次分析法进行准确的分析判断,提出城市土地可持续利用优化时序和空间布局的措施。

 

4.1保护耕地,优化土地资源可持续利用的时序和空间布局

 

土地资源可持续利用具有诸多因素,保护耕地,坚守18亿亩耕地红线,确保粮食安全,不仅保证当代人平等地享受土地资源的功能,而且保证子孙后代平等地享受高质量的土地资源。是则,就会犯下无法改正的错误。

 

为此,城市化建设,要注重保护耕地,优化时序和空间布局:1)盘活城市存量土地。城市建设用地,进行土地资源供需比较。在求大于供的情况下,主要靠盘活城市存量土地,内部挖潜解决。存量土地的潜力,包括闲置土地(X)、空闲土地(K)低效使用土地(D)、批而未供土地(P)、供而未用土地(G5类。其5类用地潜力之和,即为应盘活的土地资源。2)城乡建设用地增减挂钩。根据城市土地资源供需预测,求大于供,不仅挖潜盘活存量土地,而且按土地规划城乡建设用地增减挂钩指标,依照村民赞同的村庄建设规划要求,通过村庄整治,增加耕地,以解决城市建设的用地指标。3在挖潜前提下,可以占用一定数量的耕地指标,用于城市建设。按照先补后占的原则,从数量和质量上实现耕地占补平衡。

 

4.2发展经济,优化土地资源可持续利用的时序和空间布局

 

进行新型城镇化建设,必须以产业为支撑,是城市化建设的长久大计。而土地资源的合理配置,注重投入产出率,是发展经济,建设城市的保证。尚若偏离了产业重心,急功近利,以房地产开发等商品消费拉动经济,随着时间的延续,就会出现就业困难,影响进城人口的扩大和经济的发展。

 

为此,城市经济发展,要合理配置土地资源,优化时序和空间布局:发展产业,特别是优先保证交通、水利、能源等基础设施和低碳节能、电子信息等高新技术产业集聚区建设的土地资源配置。工业产业的发展,城市就业人口的不断增加,必然带动房地产业、服务业和教育、医疗等公益事业的发展。对此,要用足用好有限的建设用地指标,支持各项经济和事业的发展。

 

4.3为环境保护,优化土地资源可持续利用的时序和空间布局

 

环境要素几乎保罗万象,分自然环境要素和社会环境要素。自然环境要素,又分为无机和有机两大类。目前研究较多的是无机环境的相关组成,包括水、土壤、岩石、空气、噪音、辐射等。环境保护的目的是使无机环境符合生物系统,主要是人类健康的需要,同时维护生态系统的多样性。环境是人类文明程度的重要标志,是城市建设水平高低的重要表现。环境的治理,包括水、土壤和空气污染的治理,特别当务之急是根除雾霾。必须顾全大局,着手本地。城市自然环境保护和土地资源合理利用,二者之间始终存在着广泛的物质、能量和信息的交换,动态耦合关系。

 

为此,环境保护,可持续利用土地资源,优化时序和空间布局:迄今为止,对于城市环境和土地资源分类评价及优化配置研究较少。城市用地分为R居住用地、C公共设施用地、M工业用地、W仓储用地、T对外交通用地、S道路广场用地、U市政公用设施用地、G绿地、P特殊用地、E水域和其他用地,共10类。可归纳为经营性的工业用地、商业用地、住宅用地和公共用地四个类别。应对各类别的用地,甚至对某些宗地,按照《规划环境影响评价技术导则》制定的土质、水、空气等指标值,进行检测。建立数学模型和信息数据库,进行科学地分析、评价和环境修复,使其环境始终达到并保持优良的标准,以实现土地资源可持续利用。

 


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