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破解用地难题 节约集约用地


文章来源:河南土地网  点击次数:发布日期:2014-11-19 09:39:24

——关于义马市节约集约用地的调查

 

    据义马市国土资源局贺斌报道  义马市地处豫西浅山丘陵地区,总面积112平方公里,人均耕地0.27亩。作为典型的资源型工业城市,义马市依煤而建,因煤而兴。随着区域性经济的快速发展,土地资源与快速增长的建设供地需求之间的矛盾日渐显现。近年来,义马市以节约集约用地为根本,着力寻求“保障发展,保护红线”的平衡点,有力地保障了地方经济社会又好又快发展,走出了一条节约集约用地新路子。


     一、主要做法及成效


    (一)科学规划,合理布局,解决“项目落地”难。
做好土地利用总体规划编制是控制用地总量,落实土地用途管制,实现土地节约集约利用的根本。一是合理规划,争取发展空间。严格按照“更新基数,增量不变,调整结构,优化布局”的要求,开展土地利用总体规划、二调基数对接及规划数据库建设工作。经过数据收集,征求意见,专家论证,目前规划成果已经通过省国土资源厅质量检测,截止到2020年规划期未,实现全市城乡建设用地规模1700公顷,比上一轮规划建设用地规模净增687.59 公顷。二是科学规划,优化用地格局。将制约未来发展的耕地和基本农田重新进行科学规划合理调整,同时,在广泛征求意见的基础上,将土地利用总体规划与经济发展、城市发展规划、产业发展规划进行充分衔接,优化用地结构和布局。三是规划引导,促进用地规范。牢固树立“让项目跟着土地走”的土地管理理念,实施资源利用倒逼机制,积极引导新增项目用地在规划区内选址,从根源上争取主动。2012年累计为用地单位提供选址意见和规划认定50余次,实现了循序渐进,科学合理配置土地资源。


   (二)开展土地综合整治,解决“用地指标”难。
开展土地综合整治,实施建设用地增减挂钩,是促进节约集约用地,确保耕地占补平衡和总量动态平衡的重要途径。一是积极申报土地综合整治项目。2011年,向省厅申报城乡建设增减挂钩试点两个批次,涉及23个折旧项目和16个建新项目,折旧区总规模1199.27亩,新增耕地面积1071.93亩。一批城乡一体化建设项目、廉租房和城市基础设施项目开工建设,节省补充耕地指标694亩、建设用地指标1090亩,节约新增建设用地使用费1429万元,为义马市重点项目顺利落地起到了积极的推动作用。二是规范稳妥推进集中居住区建设。在社区建设上,结合义马实际,因地制宜,一村一策,科学发展,采取拆旧建新,边拆边建多种方式,引导社区村民进行村庄综合整治、建设集中居住区。截止目前,全市已累计开工建设新型住宅社区20个,总投资5.59亿元,建筑总面积达56.6万平方米。三是“三项整治”置换用地指标。长期煤矿开采使义马市拥有大面积的工矿废弃地,仅义煤集团北露矿的渣堆就占地4700多亩,采掘坑面积达3200多亩。以工矿废弃地、砖瓦窑场、“空心村”整治为突破口,整理出工矿废弃2555.95亩,置换用地指标1630.75亩。平整出的800余亩土地,如今已变成了煤化工产业集聚区项目用地。此外,义煤集团利用原北露天矿得天独厚的地理优势与上海绿地能源集团成功签约,共同建设豫西国家级煤炭储配基地,这将有利用土地资源高效利用。

  
(三)强化项目用地管理,解决“节约集约”难。节约集用地,高效利用土地,是缓解产业集聚区用地难题和健康发展的关键。义马市采取多种措施,从项目入驻到配套工程建设等环节,制定标准、强化引导、严格执行,切实提高土地节约集约利用水平。一是提高项目准入门槛。根据“有限指标保重点,一般项目靠挖潜”的用地原则,按照投资强度、投入产出率、科技含量等因素,提高项目准入门槛,严格控制指标供应新建项目用地,解决土地要素供给。2011年以来,义马市所有入驻产业集聚区的工业项目投资强度全部达到每亩300万元以上。二是完善项目准入政策。严把土地审批供应关口。按照节约集约用地要求,对具体建设项目执行国家新制定的用地标准和准入标准,严把土地供应闸门。严格执行新项目的建筑系数不低于30%,工业项目的办公及生活服务设施方面不得超过工业项目总面积7%的规定。对新增建设用地项目在产业政策、投资规模、投资强度、产出密度、建筑密度、容积率、能耗排放等方面,由各有关部门进行联合审核,严把项目进入关,确保项目质量。三是项目集中合理布局。按照“企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建”的总体要求,依托资源优势,围绕“煤化工”产业大作文章,为实现产业集中布局,节约用地,制定发展规划,聚集区规划总面积10.55平方公里,由西区(建成区)和东区(在建区)组成,以煤化工和新材料为主导产业。2011年以来,煤化工产业项目由最初的13个调整到25个,总投资由19亿元增加到250亿元,亿元以上重大工业项目12个,形成了规模巨大的产业链。目前,以义煤集团公司、义马气化厂、河南开祥化工为龙头,先后实施了一大批煤化工项目,初步培育了三大产业集群和三大产业链,呈现了较强的集聚效应。从全省第一批25个新型工业化产业示范基地,到全省180个产业集聚区综合排名第22位,再到跻身2012年度河南省十强产业集聚区前五位, 可以说,义马市驶入了经济转型发展的快车道。


  (四)盘活存量闲置用地,解决“内部挖潜难”。
挖掘现有土地利用潜力,既可以有效缓解当前发展中土地资源制约矛盾,又可为长远发展提供可持续的资源保障。一是向企业内部挖潜要地。义马市按照建设性质,确定不同的供地方式,能不征地就不征地,通过内部挖潜拓宽发展空间。义煤集团千秋煤矿煤矸石烧结砖项目利用废弃的煤渣场,不仅没有占用耕地,而且每年使24万吨煤矸石和粉煤灰就地转化为上亿块煤矸石烧结砖,提高了资源利用率。此外,利用城市自然地理条件,将以往废弃的两条荒沟和附近的河流改建成了风景宜人的公园和居住区,仅此一项就节约城市用地1000多亩。二是利用存量“零增地”。2009年,义马市实施了规模宏大的“棚户区”、“沉陷区” 改造工程。鼓励企业“零增地”利用内部存量土地进行挖潜利用,实行原地安置和异地安置相结合。同时按照国家和省有关规定,户型建筑面积控制在5080平米之间。腾出的原居住地,一部分通过复垦辟为绿地,另一部分成为新项目的用地。目前,沉陷区改造工程正在如火如荼建设中,预计可吸纳人口2.5万。三是“腾笼换鸟”挤地。 关停落后产能, 盘活存量土地。义马产业集聚区的建成区位于市区西部,集聚区内既有河南煤化义马气化厂、开祥化工等优势煤化工企业,急需扩大规模,也有早年建成的小火电等高耗能、高污染、高投入、低产出的企业,占据着紧缺的土地资源。为此,先后关停了义马热电厂、木材厂、预制板厂等企业,腾出土地近500亩,为气化厂、开祥化工等优势煤化工项目扩大规模、拉长产业链条提供了发展空间,保证了一批投资大、效益高、带动作用大的煤化工项目的开工建设。四是向闲置土地要地。近年来,连续组织开展了违规用地、闲置土地等专项清理消化行动。据统计20062011年共有闲置土地及各类违法违规用地9宗,已追缴出让金1803万元,收回闲置土地2宗,特别是群英塑胶(河南)有限公司未按出让合同约定投资建设,造成土地闲置面积18.2597公顷,义马市将该公司土地闲置问题作为典型案件,经过两年努力,目前,已报经市政府批准依法收回。土地使用权收回后,由政府重新合理分配利用。


  (五)建立新机制新模式,解决“土地执法”难。
为有效杜绝违规用地违法占地等现象,义马市积极进行体制机制创新,建立了一整套行之有效的土地执法新模式,为节约集约土地资源提供了有利保障。一是建立考核评价机制。将节约集约用地考核评价体系纳入政府目标考核的重要内容,加强督查,严格考核,实行“一票否决”,形成节约集约用地人人有责的工作局面。二是建立共同责任机制。建立多部门的会审制度,坚持建设用地逐宗会审,将部门工作上升到政府层面的高度,构建部门协同、上下联动、共同关注节约集约用地新格局。三是建立监督约束机制。主要是把好“四关”。严把预审关。从建设项目立项就严格审核用地标准;严把供地关。严格按照节约集约用地评价体系确定的控制指标,对新增建设用地项目的用途、规模、用地面积、投资强度、容积率以及拟供地方式进行严格审查;严把批后监管关。加强对项目用地的跟踪检查,对没有按约定的土地使用条件进行开发建设的,要认真履行违约条款,并限期改正;严把土地登记关。在登记发证时,发现用地要素变更的,不予登记,促进已批土地集约高效利用。四是完善联合执法机制。完善国土与法院、检察院、公安、监察等部门联合执法机制;健全村级土地协管员制度。构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络格局,对违法占地、违规建设做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理,提高案件发现率、制止率。五是完善建设用途全程监管机制。建立建设用地供应动态监测系统,推行建设项目合同履约管理,实行项目巡查制度、项目竣工用地复核验收制度和土地开发、利用情况通报制度;对项目用地进行审批、供地、建设、竣工全程跟踪服务,综合监管,确保依法合理用地。


    义马市以土地节约集约利用为抓手,以规划为基础,以土地综合整治为途经,以盘活存量土地为依托,通过一系列行之有效办法,实现了土地利用效益的不断提升,在有限的土地上实现了无限发展。2006年以来,累计报批各类建设用地33个批次10036亩,占用三门峡市计划指标8850亩,自身挖潜解决1186亩,使耕地总量连续3年保持动态平衡。违法违规用地占新增用地的比例连续5年保持在3%以下,有效破解了用地难问题。义马煤化工产业聚集区于2011年获得“河南省最具产业竞争力集聚区”,义马市先后被确定为全省城乡建设用地增减挂钩试点市、全省城乡一体化试点市,荣获全省国土资源节约集约模范市等称号。


    二、存在问题

(一)节约集约用地意识不强,违规用地时有发生。主要表现在对集约利用土地的重要性认识不足,存在着重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量等现象。由于认识偏差,有些节约集约用地的政策措施落实不到位。


  (二)建设占用耕地量大,耕地后备资源不足。
耕地“占补平衡”是各级地方政府的法定义务。建设占用耕地数量的增加,必将同步带来耕地补充量的增加。经过近年来的开发利用,可开发的后备资源已严重不足,分析原因主要有:一是工矿废弃地资源复垦已受到生态保护的制约,潜力不足;二是随着土地开发整理工作的全面推开,可开发的资源日益减少,且以后开发整理难度越来越大;三是耕地补充成本越来越高,受到资源和资金的双重压力,实现耕地占补平衡的难度将会增加。


  (三)粗放低效用地现象普遍,总体土地利用率不高。
2006年至2010年义马市征而未供面积为146.87公顷,虽然这两年进行了大量消化,但目前批而未供土地量仍然很大。造成土地批而未供的原因比较复杂,因资金未到位或规划调整等原因而未完成供地占大部分。社区建设用地存在粗放和浪费现象。社区建新不拆旧、“一户多宅”、旧房塌而不修、塌而不拆等现象比较普遍。


  (四)土地管理环节薄弱,监管机制不够完善。
土地保有成本过低,监管执法工作还需要进一步加强。对用地情况的掌握不够细致全面。建设用地批前、批中、批后的全程监督管理制度还需完善,责任落实不到位,对一些违法违规用地现象没有做到及时发现及时处理,对闲置土地行为、多占少用浪费土地等现象处置不够及时有力。


    三、几点建议


  (一)加强领导,提高共识。
土地是民生之本、发展之基。节约集约用地是今后一个时期缓解土地供需矛盾的根本出路,是确保经济社会可持续发展的当务之急。因此我们要加强领导,建立健全组织,落实责任,提高共识,共同参与,齐抓共管。要建立长效工作机制。搞好典型示范带动,形成节约集约用地的良好氛围。


  (二)规划先行,控制增长。
强化土地利用总体规划龙头作用,严格控制新增建设用地规模。坚持能占劣地的不占好地,能占非耕地的的不占耕地,能占一般耕地的不占基本农田。调整用地结构,压缩工业用地,确保民生用地,突出重点,对不符合国家产业政策的工业项目要严禁供地。继续盘活存量建设用地,努力提高建设用地利用效率。


  (三)落实政策,全程监管。
实行土地供应全程监管、土地开发利用信息全面公开。严格实施建设项目开竣工履约保证金制度和骏工验收制度,对批而未供土地,供而未用、土地闲置等不同类型存量用地进行专项清理,明确用地方向,采取措施促进土地利用效率的提高。


  (四)盘活存量,挖掘潜力。
对符合科学发展观要求、符合国家产业政策、关系发展全局的大项目好项目,竭尽全力提供用地保障;对国家明令禁止的项目不予审批、不予供地。按“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的原则,大力开展节地挖潜工作,千方百计盘活城乡闲置的建设用地,同时进一步加大农村闲置宅基地以及空闲地、废弃工矿用地的复垦整理力度,建立农村空闲宅基地退出机制,合理开发土地利用新空间,开辟节约集约用地新途径。


  (五)网络管理,严格控制。
加大执法监察力度,严格查处违法用地。建立严格的动态巡查制度,并聘请村级土地监察信息员,健全市、办事处、社区土地动态监测网络格局,对2个涉农办事处20个社区的用地信息实行有效监控。不断推进“以预防为主,预防和查处相结合”的国土资源执法监察新路子,坚决把违法用地制止在萌芽状态。

 

 

 

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