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流转设“线” 规模有“度” ——对推进农地规模化经营的思考

来源:中国国土资源报 孔祥斌2015-01-09 10:50:16





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日前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确要求坚持经营规模适度,防止土地过度集中,不得违背农户意愿、损害农民权益、改变土地用途,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。对此,有关专家认为过分追求土地规模化,将颠覆传统土地利用模式,危害水土资源安全,并对部分农户产生挤出效应,必须把握土地流转“有序”和规模经营“适度”。

 

中央确定了推进农村土地规模化经营的政策方向,主要目的是要推动我国农村土地利用的适度化经营,通过土地产权制度创新,推进耕地利用集中,创新农村家庭农场,提高农民收入水平。

 

尽管国家从宏观层面已经制定了推进农村土地规模化经营的相关政策,但我国区域的耕地资源禀赋差异巨大,劳动力转移路径、方式和范围复杂多样,东、中、西之间的经济发展水平梯度差异巨大,决定了我国不同区域乡村土地流转的复杂性、多样性和差异性。要切实发挥土地规模化的作用,笔者认为,必须在宏观上控制土地规模,微观上保护农民权益和防范土地规模化可能导致的生态安全问题,创新乡村土地规模化的管理模式,提出一套控制土地利用类型、方式和强度的标准,更好地推进乡村土地持续利用。

 

明确土地规模控制的底线

 

要控制土地流转的规模,警惕过分规模化对传统土地利用模式的颠覆。我国传统的乡村空间是以“人、山、水、路、林、村、田”为要素的一个生命共同体。这种生命共同体的模式形成了乡村土地的整体、系统、循环和再生的土地利用观,并产生了与区域自然生态资源特征相适应的土地利用生态观、价值观。这种以“土地利用”为纽带形成的系统,具有社会稳定、社会保障、生态保护、劳动力吸纳、乡俗文化以及粮食生产等多种功能。尽管在城镇化和工业化进程中,农村的劳动力、土地和资本要素不断外移,导致了乡村土地经济功能的弱化和资本承载功能的消失。但是,通过乡村农民候鸟式的劳动力迁徙,弥补了乡村土地经济功能的弱化,并通过乡村劳动力的兼业性、家庭人员的互补性和乡村居民点与农田等土地资源综合利用,使这种乡村土地利用共同体的模式得以保存,支撑了我国的粮食安全、生态安全和农村社会稳定。

 

但是,在这个生命共同体中,任何一个要素的缺失,特别是乡村农地要素的缺失,会显著影响乡村土地整体功能的发挥和协调,导致乡村土地综合功能的降低,甚至消失。土地流转的规模化经营特征,恰恰是一种土地的趋利行为,是以发挥乡村土地单一的经济功能为核心目标的。这些功能的发挥,是以获得农田为核心的外部资本投入式的经营模式,是以打破传统的乡村生命共同体的土地利用方式为目标,以摧毁乡村多功能的生命共同的固有模式为代价。因此,大规模、运动式、群众式、整村推进式的土地规模化,必然导致严重的社会、生态问题。

 

明确农民权益保护的底线

 

要确保农民的合法权益,认清规模化可能带来的挤出效应。据最新调查显示,我国东北区的户均土地规模为26亩,内蒙古东区为35亩,新疆北部为50多亩,而黄淮海区为5亩,江南区为4亩。由此可见,我国人均耕地资源少,乡村户均土地规模差距巨大。从土地规模化经营的角度来看,最适合的区域分布在我国的东北和西北区域,具有一定的规模经营基础,而黄淮海平原、江南区域的户均耕地规模有限。因此,在推进乡村土地规模经营时,必须确定与不同生态区域土地规模、劳动力就业、城镇化水平相适应的土地流转规模。

 

在此基础上,还要认真分析我国不同区域乡村农户的土地利用目标特征,据此对不同土地规模化经营可能的挤出效应作出清醒的判断。如果挤出的农户是那些有就业保障的农户,会推动土地规模化的发展;而如果挤出的是那些需要土地的农户,破坏了乡村土地的生存和社会保障作用,导致农民就业无门、种田无地、无社会保障,必然对我国的社会稳定产生影响。从宏观上来看,东部发达地区的农户,具有显著的就业能力,规模化的挤出效应低,是适合土地规模化经营的区域。西北、东北的土地规模相对大,但区域农户的外出就业能力低,很多农户已经实现了规模化经营,如果强制进一步集中,则农户的挤出效应高。在中部以及西南人地资源紧张的区域,农户的外出就业能力低且不稳定,土地规模化经营的挤出效应强。因此,在推动土地流转实践中,各地必须要树立底线思维,要切实做好农民权益的保护问题。

 

明确水土资源安全的底线

 

要确保水土资源安全,高度重视土地流转导致的生态问题。以土地规模化经营为特征的土地利用,是建立在经济效益优先之上的土地利用价值观。这种以资本为载体进入,以获得土地经济效益为目标,外来群体获得土著居民土地利用权利的行为,在国际上称为“Land Grabbing,可以理解为“土地抢夺”。

 

国外研究结果表明,这种土地投入方式,在短期内具有提高土地产量和经济效益的作用。但从长期研究结果来看,这种利用方式是以大量的化肥、农药、水资源耗费为显著特征的集约化利用,以地下水资源的过度开采和土壤资源的过度利用为代价。因此,长期来看不仅会导致区域的生态恶化,还会导致原来居民的实际收入下降,甚至引发严重的粮食安全问题。比如,上世纪20年代,美国西部的“黑色风暴”就是由于大量的外部人口进驻西部区域,跑马圈地式的土地开发导致的生态灾难。

 

依据2011年~2014年,在我国建三江地区、内蒙古科尔沁草原、黄淮海平原以及西北地区的调查来看,也证实了这一点。由于大量规模化经营主体的出现,使我国北方的耕地资源开垦面积增加,大量的旱作耕地(雨养农业)转化为水稻田、水浇地,用于种植水稻等高效作物。在短期内,土地规模化经营显著提高了当地粮食产量,也增加了经济效益。但是,这些区域地下水快速下降,黑土层迅速变薄,土壤质量快速退化。比如,建三江地区的地下水以每年1米的速度下降,原来很多的湿地和湿地景观消失了;而西北区域的耕地利用中表层的土壤盐分聚集,潜在盐渍化水平不断提高。从土地资源生态安全来看,这种以发挥土地经济效益为单一目标的土地规模化,与传统乡村的“生命共同体”式的土地利用方式相比,对区域的生态影响将是巨大的。因此,从土地利用生态安全角度来看,确定适合我国不同区域“水土资源安全”为核心的土地利用方式、土地利用强度、土地投入强度控制的相关标准势在必行。

 

本文得到北京市重点基金、国家社科重点基金和中国农业大学基金的共同资助。

 

  (作者单位:中国农业大学土地资源管理系)

 

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