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规范公权运行 补足市场短板——建言土地整治法治建设

来源:中国国土资源报 刘新卫 郧文聚2015-01-09 10:52:42

党的十八届四中全会顺应我国经济社会发展要求,研究作出全面推进依法治国的重大决定。作为当前社会治理的重要内容和表现形式,土地整治影响范围广、触及利益深,开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范,又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题,这些都要求更好地发挥法治对土地整治的引领作用。

 

法治建设滞后是我国土地整治的薄弱环节

 

我国现代土地整治的发展历程,是土地整治法治建设不断探索和实践的过程。1997年中共中央、国务院下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,第一次正式将“土地整理”写入中央文件并界定内涵,提出要“积极推进土地整理,搞好土地建设”,土地整治工作开始纳入政府工作内容,并推动了土地整治法治建设。

 

在法律上,1998年颁布的《土地管理法》分别就未利用土地开发、低效土地整理和生产建设损毁土地复垦作出原则规定。其中提出的“国家鼓励土地整理”是我国首次在法律层面对土地整理作出规定。虽然这些条款只是原则提及土地整治主要类型的概念内涵、任务内容和组织方式,但迈出了土地整治法治化的第一步。

 

在行政法规上,1998年发布的《土地管理法实施条例》分别就未利用土地开发和低效土地整理作出了相关规定,涉及开发范围、开发权限、整理方式、整理费用等问题。2011年发布的《土地复垦条例》废止了之前于1988年发布的《土地复垦规定》,对依法推进土地复垦工作作出了较为全面的规定,进一步提高了土地复垦的法律地位。

 

在部门规章上,国土资源部1999年发布的《土地利用年度计划管理办法》将土地开发整理指标纳入年度计划管理范畴;2006年发布的《耕地占补平衡考核办法》对补充耕地的土地整治项目管理进行了较为详细的规定;2012年发布的《土地复垦条例实施办法》对推进土地复垦工作进行了较为全面的规定;2014年发布的《节约集约利用土地规定》对土地整治的内涵和目标进行了界定。除了国家和部委层面的土地整治法治建设外,各地也结合实际先后制定出台了地方性法规和地方政府规章。

 

尽管我国已从法律、法规和规章层面规范了土地整治工作,但是我们应清楚地认识到,当前土地整治法治建设仍远滞后于实践发展的需要。有关法律规定仅散见于相关法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章中,既没有独立且系统的《土地整治法》或《土地整治条例》及其配套法规,也没有相对完善的部门规章和地方政府规章等对土地整治活动进行规范和管理。

 

不仅如此,党的十八届四中全会提出了全面依法治国新要求,“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针是新时期依法治国的基本纲领,也是依法推进土地整治工作的根本要求。对于土地整治工作而言,要建立完备的法律规范体系,解决土地整治立法有效性不足、针对性不强等问题,确保土地整治有法可依、有章可循;要依法全面履行管理职能,健全依法决策机制,加强实施监管和建后管护,提高土地整治工作的透明度,依法保障群众知情权;要保障群众合法权益,拓宽法律援助渠道和途径,健全依法维权和化解纠纷机制;要推动树立土地整治法治意识,建立健全公众参与机制。

 

依法治国要求明晰土地整治的法治化路径

 

面对新形势和新要求,下一步需要围绕土地整治法治目标,明晰土地整治法治路径,夯实土地整治法治基础,通过不断提升法治化水平,保障土地整治工作持续健康发展。

 

统筹谋划土地整治法治思路。我国土地整治法治建设的总体目标是建设具有中国特色的土地整治法治体系,全面依法推进土地整治工作,促进土地整治治理体系和治理能力现代化。实现这一总体目标,要加强法治建设路径的总体谋划和分步实施。总体来看,全面依法推进土地整治工作需要切实贯彻中央的一系列精神,坚持政府引导和社会参与有机统一,坚定探索中国特色土地整治法治道路,着力构建完善的法律体系、高效的实施体系、严密的监管体系、有力的保障体系,确保土地整治成效充分发挥。就实施步骤来说,近期应加快制定出台具有基本法性质的土地整治法律法规,依法建设土地整治的实施体系、监管体系和保障体系,促进土地整治法治意识明显提升;中期应完成构建土地整治法律体系框架,建成符合法治要求的土地整治实施体系、监管体系和保障体系,使依法整治土地成为土地整治的基本方式;远期应建成中国特色土地整治法治体系,全面依法推进土地整治成为根本要求。

 

抓住重点加快推进土地整治立法。要以规范和约束公权力为重点,着力建设以基本法为核心,辅以配套行政法规、部门规章和地方性法规及政府规章的土地整治法律体系,并且配以系统化的规范文件和技术标准。在法律层面,要立足宪法中关于自然资源和土地的根本规定,推动《土地管理法》修订进度,增加“土地整治”专章,明确土地整治的概念内涵、基本原则、行为主体、主要环节、组织管理、运作方式、资金保障等基本规定,巩固和拓展其作为土地整治基本法的地位和功能。在行政法规层面,要加快制定《土地整治条例》,对土地整治工作的主要内容和重大问题作出更加细化的专门性规定,如专章介绍土地整治的工作机制、工作程序、管理体制、中介机构、权属调整、公众参与等。在部门规章层面,要对土地整治工作的关键内容分别进行旨在指导实际操作的细化规定,如土地整治权属调整指导意见、公众参与若干规定、监测监管实施细则、中介机构管理办法等。在地方层面,已制定地方性法规和地方政府规章的要根据上位法的规定及时开展修订工作,尚未制定的要结合上位法内容和地方特色,加快制定具有地域特征的土地整治地方性法规和地方政府规章。另外,土地整治管理部门要依法加强配套性政策文件和技术标准的立、改、废、释,加快推进土地整治规范化和标准化建设。

 

依法有序组织实施土地整治。切实发挥市场在土地整治资源配置中的决定性作用与政府在相关战略、规划制定出台和实施监管中的主导作用,依法有序开展土地整治工作。首先,要健全土地整治依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为土地整治重大决策的法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,推动建立土地整治重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。其次,要强化土地整治实施监测监管。土地整治管理部门要依法加强对土地整治建设和资金使用的监督和指导,推动建立土地整治项目跟踪审计制度,加强土地整治中介机构管理,鼓励以多种形式让利益相关农民参与施工质量监管和规划实施监督。再次,要全面推进土地整治信息公开。土地整治管理部门要制定并公告权力清单,全面公开土地整治的政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项,特别要综合运用各类媒体全面、及时、准确地公开土地整治项目相关信息,接受社会监督。最后,要依法惩处土地整治违法违规行为,营造风清气正的土地整治氛围。

 

将土地整治法治思维落到实处。推动法治思维内化成为土地整治各类行为主体的习惯、信念和价值,坚持以法治思维推进土地整治工作。深入开展土地整治法治宣传教育,牢固树立法治思维,特别是管理部门要树立法定职责必须为、法无授权不可为的观念,建设一支依法行政、服务高效、清正廉洁的土地整治干部队伍。同时,按照系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的要求,深化土地整治行业依法治理,支持土地整治中介机构建立行业协会,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,发挥行业协会对其成员的行为引导、规则约束和权益维护作用。此外,建立健全土地整治纠纷预警机制、利益表达机制、协商沟通机制和救济救助机制,不断丰富土地整治法律援助的渠道和途径,确保相关群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助。

 

(作者单位:国土资源部土地整治中心)

 

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