当前位置:首页 > 理论探索

用改革的办法,破题“人的城镇化”

来源:中国国土资源报 魏后凯 李国祥2015-03-10 16:18:14

35上午,第十二届全国人民代表大会第三次会议在京开幕,国务院总理李克强作政府工作报告时指出,城镇化是解决城乡差距的根本途径,也是最大的内需所在。要坚持以人为核心,以解决三个1亿人问题为着力点,发挥好城镇化对现代化的支撑作用。用改革的办法解决城镇化难点问题。


    2014
年,我国农民工总量已达到2.74亿人,农村留守妇女、儿童、老人约1亿多人。为此,中央提出通过农业人口转移落户、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区就近城镇化等,实现人的城镇化。在依靠改革推进城镇化的过程中,转移人口如何带资进城、安居乐业,留守人口如何盘活资产、分享成果,或许都可以在城乡土地统筹优化中寻找答案。

 

 

差别供应,人地规模相匹配  

     

          1亿人口在中西部地区就近城镇化:

 

就近城镇化要依靠差别化供地政策实现人口、产业、城镇规模的融合,依靠“人地挂钩”政策实现城镇建设用地增加规模与农村人口吸纳规模相匹配。

 

当前,我国中西部地区有城镇常住人口3.59亿,城镇化率为48.2%,绝大部分地区仍处于城镇化加速推进时期。中西部地区将成为未来推进城镇化和吸纳新增城镇人口的主要载体。加快中西部地区的城镇化进程,不仅有助于推动中西部地区的就近城镇化,减少中西部人口向东部流动,缓解东部珠三角、长三角和京津冀三大城市群人口、产业高度集中的压力,还有助于缩小中西部与东部地区之间的发展差距,促进国土空间均衡开发和区域协调发展。因此,中央提出到2020年,要解决约1亿人口在中西部地区的就近城镇化,逐步减少人口大规模“候鸟式”迁徙。

 

很明显,新常态下积极推进中西部地区就地城镇化,事关我国新型城镇化和区域发展总体战略的全局,是实现区域协调发展和全面建成小康社会目标的重要举措,应充分发挥土地政策的引导和助推作用。

 

就近城镇化的首要任务,是依靠土地政策助推人口、产业、城镇规模融合。推进中西部就近城镇化,既要充分发挥城市群的主体形态作用,更要做大做强中小城市和县城,建设一批具有优势和潜力的特色新型小城镇,切实提高城镇产业支撑能力和人口吸纳能力。为此,国家城镇建设用地政策要进行相应调整,加大力度支持中西部中小城市和县城做大做强,强化基础设施和公共服务建设,提高产业支持能力。

 

具体到土地资源,应进一步建立健全差别化的土地利用政策。按照主体功能区规划和国家战略要求,对重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域以及大城市、中小城市和小城镇,实行差别化的土地利用政策。对于适宜大规模城镇化的重点开发区域,要适当增加城镇建设用地指标,同时扩大中西部具有发展优势和潜力的中小城市、县城和特色小城镇土地供应,为城镇基础设施、公共服务建设和特色优势产业发展提供土地政策支持。

 

同时,要依靠产业集聚引导人口集聚,促进人口与产业协同集聚、产业发展与城镇建设有机融合,以业聚人、以业兴城,实现人、产、城融合,避免出现“空城”、“鬼城”,防止城镇化沦为“房地产化”。这意味着,要适应新常态和城市转型升级的需要,就应对具有不同增长潜力和创新能力的产业,实行有保有压的差别化用地政策。城镇建设用地计划要优先安排民生建设用地,重点支持战略性新兴产业、文化旅游和养老服务等产业发展。

 

目前,越来越多的外出农民工和农村居民开始在中小城市和县城买房,实现居住城镇化,但与此同时,他们并不愿意放弃农村的宅基地和住房,由此导致城乡建设用地规模双增长。因此,必须加快农村土地产权制度改革,以中小城市和县城为重点深化城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点,实现城镇建设用地增加规模与农村人口吸纳规模相挂钩。在土地确权、登记、颁证的基础上,推进农村土地的流转和产权交易,创新和规范农村集体经营性建设用地入市,为实现农民“带资进城”、“人地挂钩”创造条件。另外,要加强监管和严格约束,把为进城农民提供就业、子女教育、公共服务、社会保障、保障性住房等作为增加建设用地规模的前置条件,防止出现“要地不要人”的倾向。

 

农民进城,土地权益不受损       

 

          1亿农业转移人口落户城镇:

 

有人认为农民应靠变卖土地获得进城资本。其实农村土地制度改革赋予农民的诸多权益,并不是单纯为了提供进城资本,而是为了不影响户口迁移农民的既得利益,让农民放心地变市民。

 

2014年,我国农村劳动力转移规模进一步扩大,超过2.7亿人。其中相当一部分农民工举家外出,他们当中还有多年在某个固定地方务工经商,基本不再经营原农村的家庭承包地,应该说具备了进城成为市民的条件。根据国家新型城镇化规划,到2020年我国将有约1亿转移农业人口进城。但转移农业人口市民化,势必会发生各类费用,谁该为此买单?农民土地权益在这一过程中又扮演着何种角色?

 

就转移农业人口个体来说,成为市民需要有住房,有保障水平更高的社会保险,其子女要能够在迁入地顺利上学,何况全家在城里的生活负担也不轻。尽管近年来农民工的工资水平不断上涨,2014年月均收入近3000元,但仅凭其家庭收入来承担市民化成本,仍是不现实的。正因如此,一些调查认为现在外出的农民工中多数不愿进城成为市民。实际上,简单地通过问卷就得出“农民工不愿进城”的结论,是不科学的。世界所有国家的经济发展经验都表明,人类文明进步与城镇化是同步的,我国也不例外,只是目前转移农业人口市民化的动力源发生了改变。

 

过去,城乡就业机会、社会保障和生活条件等巨大差别,使进城对于农民具有很强的吸引力。而今城乡发展一体化,公共服务均等化,农村改革又赋予了农民土地权益,城乡差别总体趋于缩小,农民工对于是否进城成为市民考虑得也要比过去复杂。因此,《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》提出,要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。这意味着要从经济动力上施策,让政府、企业等社会力量和农民一起分担农民融入城镇成本,着力促进转移农业人口市民化。

 

党的十八届三中全会以来,农村改革正在全面深入推进,通过所有权、承包权和经营权三权分置,放活了土地承包经营权;通过农村集体资产产权改革,赋予农民股份占有、收益分配和有偿转让等权能;通过林权改革、宅基地改革试点等,更好地保障农民相关的农村土地和财产权益。这样的情况下,可能有人会说,农民进城需要大笔资金,其在农村拥有的土地权益能否变成“资本”?更加直白地说,能否放开农村土地市场让农民自由地变卖或者转让?

 

显然,我国现有的土地公有制与完全放开农村土地交易市场是不相容的,农村土地制度改革的底线是不能破坏集体所有制,不能突破耕地保护红线,不能损害农民利益。而且,变卖土地进城的想法也未必可行。试想如果放开土地市场,虽然大城市郊区和发达地区的土地市场价格会很高,但偏远的农村土地市场价格未必有多高,农民靠卖地就能获得进城资本的逻辑是值得推敲的。那么,既然农村土地制度改革赋予农民的诸多权益,并不是单纯为了提供进城资本,又是为了什么呢?

 

仔细分析,赋予农民的土地权能,不管作为集体成员的农民是否从事农业生产,是否在村里常住,都能够获得。即使将户口外迁到城镇,已经被赋予的各类农村土地权益也都可以享受。而且,我国通过建立健全农村产权流转交易市场,让不再依赖农村土地的农民可以通过流转方式实现其收益,通过集体股份分红参与利益分配。在此基础上,我国户籍制度改革进一步明确规定,当前农民迁移户口严禁与农民享有的农村土地权益相挂钩,也就是说不能将农民放弃农村土地权益作为迁移城镇户口的前提。这些举措都明确地告诉我们,转移农业人口市民化不会影响户口迁移农民既得利益,让农民放心地变市民。

 

这样一来,拥有土地承包经营权的农民外出打工时,既可以将经营权流转出去,获得租金收入,也可以将承包地入股合作社等新型主体从而获得分红收入。拥有宅基地的农民,如果在城里购置了房产,不再需要农村的宅基地和房屋了,目前在试点地区可以有条件地转让从而实现经济价值。应该说,我国农村土地制度改革充分考虑了将要市民化的转移农业人口的权益。

(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

 

电话:0371-68086293 投稿邮箱:henantudi@163.com
主管单位:河南省自然资源厅 河南省科学技术协会
地址:郑州市郑东新区正光北街28号王鼎商务大厦1号楼4单元13楼
Copright 2012-2013 All rights reserved 版权所有 河南土地网 豫ICP备20017389号-1