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关于农村集体土地使用权确权登记发证的思考——以河南省焦作市为例

来源:河南土地网2015-06-02 15:43:53

    焦作市国土资源局 张宇宏 张涛 柳东升 随着经济社会的发展,将促使人口与土地资源的矛盾加剧。因此,正确处理宅基地和经济社会发展用地的关系,集约使用土地势在必行。为此,河南省焦作市对全市11个县(市区)集体土地使用权确权登记发证工作经行了调研。    
    一、基本情况

    201410月底,该市1808个行政村,648985宗地(其中宅基地645409宗地,农村集体建设用地3576宗地)365.94平方公里地籍调查全部完成;目前地籍调查结果公示已经完成461个行政村的141272宗地,占比25.49%;博爱县、高新区已经下发两个村宅基地证1004本,在河南省处于领先地位。

该市以“村班子战斗力强弱和村庄规划是否整齐”为条件,将工作任务划分为四大板块,如下表:
                 
焦作市使用权确权登记情况分类统计表
                            单位:个(两位小数)

县(市)

乡镇总数(个)

村庄总数(个)

村班子战斗力强、村庄规划建设整齐

村班子战斗力强、村庄规划建设差

村班子战斗力软弱、村庄规划建设整齐

村班子战斗力软弱、村庄规划建设差

备注

村庄数

占比

村庄数

占比

村庄数

占比

村庄数

占比

解放区

1

4

0

0 

0

0

0

0

4

100%

 

山阳区

2

11

5 

45.45%

5

45.45%

1

9.10%

0

0

 

中站区

2

22

4

18.18%

16

72.73%

0

0 

2

9.09%

 

马村区

3

64

36

56.00%

28

44.00%

0

0

0

0

 

示范区

6

104

52

50.00%

26

25.00%

18

17.31%

8

7.69%

 

孟州市

11

274

53

19.34%

214

78.10%

2

0.73%

5

1.83%

 

沁阳市

13

329

158

48.02%

76

23.10%

52

15.81%

43

13.07%

 

温县

10

262

64

24.43%

146

55.73%

28

10.68%

24

9.16%

 

博爱县

8

204

104

50.98%

41

20.10%

34

16.67%

25

12.25%

 

武陟县

15

347

146

42.07%

119

34.30%

46

13.26%

36

10.37%

 

修武县

8

187

79

42.25%

48

25.67%

21

11.23%

39

20.85%

 

合计

79

1808

701

38.77%

719

39.77%

202

11.17%

186

10.29%

 


 
从上表可以看出,该市比较容易开展使用权确权登记发证工作的村庄数为701个,占比38.77% 
 
焦作市对宅基地各种类型进行分类,如下表:

     焦作市宅基地确权登记分类情况汇总表

县(市)

乡镇总数(个)

村庄总数(个)

宅基地

时间节点分类

各种原因分类

1982年之前的宅基地宗数

1982年至1987年宅基地宗数

1987年之后的宅基地宗数

没有问题的宅基地宗数

占比

一户多宅的宅基地宗数

占比

超面积宅基地宗数

占比

权属来源不清的宅基地宗数

占比

其他问题宅基地宗数

占比

解放区

1

4

865

405 

129

331

0

0%

0

0%

865

100%

0

0%

0

0%

山阳区

2

11

6587 

3014

3115

458

2560

39%

622

9%

3260

49%

55

1%

90

1%

中站区

2

22

7870

3935 

1180

2755

2360

30%

1447

18%

1965

25%

1570

20%

528

7%

马村区

3

64

23197

5000 

5000

13197

13197

57%

2500

11%

2500

11%

2500

11%

2500

11%

示范区

6

104

47568

5232 

6184 

36152 

13319 

28%

5470 

12%

3568 

8%

21406 

45%

3805 

8%

孟州市

11

274

114373

85716

12691

15966

25438

22%

13895

12%

48201

42%

19652

17%

7187

6%

沁阳市

13

329

103319

51600 

3719

48000

9200

9%

4100

4%

62300

60%

26704

26%

1015

1%

温县

10

262

96446

91379

0

5067

11534

12%

5062

5%

77281

80%

1343

1%

1226

1%

博爱县

8

204

77982

982 

2000

75000

1500

2%

15000

19%

30000

38%

30000

38%

1482

2%

武陟县

15

347

116343

69806 

34903 

11634 

29086 

25%

3490 

3%

55845 

48%

25595 

22%

2327 

2%

修武县

8

187

50859

6028 

5639

39192

119

0%

3775

7%

44055

87%

2848

6%

62

0%

合计

79

1808

645409

323097 

74560 

247752 

108313 

17%

55362 

9%

329839 

51%

131673 

20%

20222 

3%

 从上表可以看出在农村宅基地,超面积、一户多宅、权属来源不清占比很大,将直接影响农村集体土地使用权确权登记发证工作的开展。

二、存在问题

1、宅基地划拨时间、面积确定难度大

    宅基地作为农民的重要财产,延续继承的时间很长,乡村基层干部对权属来源确认年限随意性较大,不能真实地反映农村建房时间,给发证面积的确定造成很大麻烦,并易造成新的矛盾隐患。

2、宅基地权属来源不清占比高

地籍调查成果显示,由于历史遗留问题,权属来源不清的占比最高。这些权属来源不清的宅基地有的住了几十年,有的不符合乡镇土地利用总体规划,不符合发证条件,将导致发证率下降。

    3、一户多宅与违法用地不好认定

根据一线工作情况,农村存在一户多宅情况,但人为的拆分十分隐蔽,很难把关;由于二调时的村庄建设用地范围线不明确,违法占地问题不好甄别。

4、资金困难

截至目前,除焦作市五城区按照合同约定支付工程款外,六个县(市)均出现了拖欠作业单位工程款现象,大部分县区所有权工程款还未全部支付到位,造成作业单位进退两难境地,继续干下去,资金难以维持,现在大多数作业单位都持有观望情绪,工作开展十分困难。

5、政策与地方经济发展发生矛盾

在经济比较发达城区、乡镇周围的村庄地籍调查比较困难,当地政府出于招商引资、城镇规划发展考虑,支持力度不大,城镇居民买宅基地较多,导致城镇周边的村庄开展工作比较困难。

6、农村土地承包经营权登记、不动产登记的影响

农村土地承包经营权确权登记发证工作的开展,分散了各级政府的财力和人力,村委会也分散人力配合土地承包经营权确权登记发证工作;不动产登记工作势在必行,造成很多基层干部对确权登记发证工作持观望、抵触情绪,认为等一等、看一看,政策更明朗,这些因素将影响农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作的进度。

    三、采取的措施

    1、坚持督导、强化考核。在使用权确权登记发证工作中,采取“一周一督导、一周一约谈”督导机制和年底考核“一票否决”的工作机制。并将农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作纳入市政府工作目标,要求各县(市、区)政府今年全面完成此项工作。

2、加强培训、事半功倍。逐乡召开动员大会,对乡、村、组干部以会代训进行培训,普及宅基地法律法规,讲明此次发证工作的重要性、时限性、全面性,强调主体法律责任,去除基层干部的老好人思想,调动基层干部积极性。

3、理清思路、明确主体。明确此次发证的主体是各级人民政府,加强县政府确权、乡镇办事处审查和村街审议程序监管工作,力争公开、公平、公正进行宅基地使用权的权属确认。

4、分类推进、先易后难。在农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作中,根据村两委班子强弱、村庄规划建设情况进行分类,率先对村两委班子战斗力强、村庄规划建设整齐、权属清晰、符合一户一宅、土地利用总体规划、村镇规划的宅基地先行发证,对暂不符合发证条件的宅基地,作为遗留问题,逐步进行解决。

5、总结经验、全市推广。在一线工作中采用测图与入户调查同时进行,自备复印机,现场签字、现场建档、一次性资料采集完整。例如博爱局就采用这种工作方法,不仅节约了后期大量再次协调与沟通时间还杜绝了后期邻里矛盾的再次发生。

6、因地制宜、对症下药。分析每一个县(市、区)的特点,根据不同的薄弱环节制定相应工作机制。例如标段比较多的温县局,该局采取每个党组成员负责一个标段,定期召开工作碰头会,汇总各个标段工作开展情况,落实各个党组成员的具体责任。沁阳局为确保使用权确权登记工作按时完成,与每个标段法人代表签订目标承若书,对工作较慢的单位进行劝退,有效的推动了工作开展。

7、全面调查、一查多用。本着节约资金,一查多用的原则,下发《关于农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记中使用权类型细划的通知》,对空闲宅基地、无来源宅基地、一户多宅、城镇居民建私房等情况进行调查和分类统计,为空心村治理,城镇化推进、宅基地退出机制等打下基础,为后续宅基地发证政策的制定提供数据支撑。

8、趁势借力、解决问题。在宅基地确权登记发证过程中,对不符合村庄规划的私搭乱建、侵占集体土地、建新不拆旧等问题,采取明确告知先解决老问题,再说发证的新问题,对村况、村貌改善有很大作用。

四、工作建议

1、部、省厅出台农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记的实施细则。统一标准、统一方法,妥善解决宅基地超面积、一户多宅、土地权属来源不清等历史遗留问题。

2、建立以县政府主导、乡(镇)政府负总责的确权登记机制。实行县级政府对农村集体土地使用权确权登记发证工作负总责原则,确保使用权调查成果的完整性和延续性。

3、依据各地经济发展特点,制定不同政策。根据每一个县(市、区)的特点,由各县(市、区)制定不同的确权登记要求。既要完成“全覆盖、不遗漏”的确权登记要求,又要符合区域经济环境和地方经济发展需要。

4、多渠道筹集资金,破解资金困局。要加大对确权工作的资金倾斜,开辟农村集体土地确权登记专项资金,确保确权工作顺利推进;提前划分改革红利,让更多的社会资金参与到农村集体土地确权登记发证工作中来,以打破目前各县、市资金困难局面,推进确权登记发证工作。

5、从有利于增加农民财产性收入考虑。对广大农村权属来源不清的宅基地采取划定时间节点,一次性解决,不留矛盾隐患的确权方法,杜绝老问题没有解决,新问题又出现,留下不稳定社会因素。

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