当前位置:首页 > 理论探索

关于“城中村”改造的几点想法

来源:河南土地网2016-04-27 10:59:11

    南乐县国土资源局  张豪辉  近年来,中国经济发展受土地等资源约束的问题日益突显。在中国现行城乡二元土地制度背景下,从村集体征收农业用地转非农用地,成为当前解决土地资源受限问题的主要方式。中国城市化初期,作为土地征收方的政府,出于降低土地征收成本的考虑,往往绕开村民宅基地征收农业用地,从而渐渐形成了一些被城市包围的“城中村”。然而,随着城市环境的不断改善,“城中村”逐渐成为阻碍城市发展的不良因素,因此,改造“城中村”成大势所趋。

    一、什么是“城中村”

    城中村,顾名思义就是城市里的村庄。在城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。毕业生、外来务工人员、城市低收入人群等是这里的长租客。

    二、“城中村”改造的目的

    城中村作为一种特殊的城市现象,普遍存在于中国各个城市。无序的街道、逼仄的建筑,脏乱差等现象一直被当做城中村的标签。随着社会的发展,城中村的改造同样成为了一个城市发展的必然要求。

    城中村是大多一线城市在发展经济当中出现的实际性问题,大量的外地人员进入大城市,包括农民工,使得城市的住宅,尤其是平房区,城乡结合点的低价位住房区域,成为了外来务工人员的集聚地。这样密集的生活区一般生活质量不高,存在安全隐患,也多体现为脏 乱差的“村”面貌,针对大城市这样一个群体,国家为体谅民生,下达了关于“城中村改造”的具体方案和措施,依据每个城市的性质 文化和经济条件的不同,采取各具特色的政策,去帮助村原住民和外来务工人员改善他们的居住等环境。所以,各个地方政府根据自身的特点开始了城中村改造。“城中村”改造是改善人居环境、提升城市品味、推进城市化进程的必由之路,是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障,是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措,是民心工程、德政工程、千秋工程。

    三、“城中村”改造的意义

   (一)、环境的改变:城中村高起点、高标准进行规划和建设,居住与商业办公兼容,各种市政配套设施齐全,绿化、净化、美化达到有关要求。

   (二)住房条件的改变:旧房换成采光充足、通风良好、结构合理,水、电、气、暖、有线电视等居住配套设施齐全的新房。

   (三)房产价值的改变:村民住宅转变为证件齐全的商品房。这些房产可以进行租赁、自住或出售,提高经济收入。

   (四)村民个人收入的改变:城中村改变后将成为功能齐全的综合区域,蕴含着巨大商机,将会给安置在该区域内的村民提供大量的就业岗位,同时为村民从事第三产业提供良好的区位优势,村民个人收入将大大提高。

   由于环境的改变、住房条件的改变、区域优势及房产价值的提升、居住人群层次的提高,将会使村民的生活习惯、文化层次和经营方式得到改变,从而使村民的经济收入、文明程度、生活质量得到提高。

    四、改造模式

   (一)政府主导模式。在政府主导的“城中村”改造模式中,地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人,全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。在政府主导模式下,地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后,采取市场化的招标拍卖方式,出让剩余地块获得的土地增值收益。在该模式下,若地方经济比较发达,村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高,致使村民要价过高,政府拆迁安置成本太大,政府和村民很难谈拢条件,“城中村”改造项目难以顺利推进。

   (二)村集体改造模式。各村集体都有自己的集体用地,村集体通过民主决策,主导村集体土地利用方式,而作为利益相关方的村民,则每年从村集体项目中分红。这种模式以村集体经济为基础,通常结合村集体股份制改造工作,并由村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后,村集体将剩余住房上市销售,形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益,但存在开发者(村集体)在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能突显地方政府的城市规划等诸多问题。

   (三)开发商与村集体合作改造模式。该模式通过引入房地产企业,开发村集体土地,建造商品房,提高土地利用效率,同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明,这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段,尤其具有吸引力。然而,这种改造模式仍存在以下几个缺陷。(1)开发商以利润最大化目标为根本驱动,可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。(2)地产开发商的资本结构,基本以少量自有资金加大额银行贷款组成,可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感,改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境,不能按期完成甚至改造中断。(3)一个城市的“城中村”数量众多、规模不一,小村不但占地很小,而且还可能被城市道路切分成零碎地块,从而对开发商缺乏吸引力。(4)村民对土地产权极度重视,影响项目的推进和顺利实施。

    五、国外经验

    突破“城中村”改造面临的土地利益分摊困境,需参考国外“城中村”改造经验,引入“市地重划”、“区段征收”和“增值溢价捕获”等政策工具,以实现多方利益分摊的长效机制。

   “市地重划”指根据城市发展的趋势,将城市计划区域内或城市边缘、杂乱不规则的地形地界和畸零细碎的不利于经济使用的土地,在一定范围内,依据法律法规加以重新整理、交换分合,并配合公共设施的兴建如修建道路、公园、广场等,使得各块土地成为大小适宜、现状完整、划分清楚的地界。然后分配给原来的土地所有人,促使城市土地成为更加经济合理的可利用地块,其改造经费由土地所有权人负担,减轻了地方政府的财政压力。

   “区段征收”指综合性的土地改良措施。政府就一定地区内的私有土地全部征收,重新加以规划整理开发,兴建必要的公共设施后,一部分由土地所有权人按一定比例收回,一部分由政府让售给公共设施使用,剩余土地则公开出售。“区段征收”与一般的征收不同,强调重新对土地进行规划整理,而且可以以现金或等值土地等价补偿,由被征收户主选择。

   “增值溢价捕获”指政府通过公共基础设施的投入,使周围地价上升,有权分享这部分土地增值的利益,分享比例通过多方公平协商确定。在土地产权明晰的制度前提下,“市地重划”提高了城市土地利用效率,使“城中村”土地大幅增值,而“区段征收”和“增值溢价捕获”在保证失地农民自愿获取“城中村”改造利益的同时,又能够实现地方政府在“城中村”改造中的财政收支平衡,因此可实现失地农民、开发商和地方政府之间多方利益公平获取。此三者为构建“城中村”整体改造框架,提供了重要的理论依据和实践工具。

 

电话:0371-68086293 投稿邮箱:henantudi@163.com
主管单位:河南省自然资源厅 河南省科学技术协会
地址:郑州市郑东新区正光北街28号王鼎商务大厦1号楼4单元13楼
Copright 2012-2013 All rights reserved 版权所有 河南土地网 豫ICP备20017389号-1