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浅析集体土地征用中增值收益额度分配

来源:河南土地网2016-05-05 10:23:15

   邓州市国土资源局 余新  

摘要 随着我国经济和社会的快速发展,越来越多的集体土地被征用,在征地过程中,必然会涉及到土地增值收益的分配问题。这其中就包括两个重要的方面,一方面是土地增值收益分配的参与主体问题,另一方面是土地收益的合理分配问题,倘若这两个问题处理不好,必然会影响我国经济的进一步发展和社会的全面稳定。因而,本文结合国内外学者的研究,就目前国内集体土地征用中的增值额度分配存在的问题作深入的分析,并结合实际,提出一些合理化的建议。

关键词 集体土地 增值收益 分配

  1绪论

  1.1 选题背景

自 1998 年以来,我国被占用耕地达 1.25 亿亩,4000 万以上的农民失去了土地。土地问题成为社会关注的热点问题,随着社会的发展,土地资源的不断利用和无限的扩张使得集体土地的农转非现象成为了经济与社会发展的必然趋势。由于国家和政府为了公共利益的需要,越来越多的集体土地被征用,由农业用地转为非农业用地,土地资源也变的越来越紧张,竞争越来越激烈。

但是,在土地的征收、征用过程中,却采取了对农民极不公平的行政强制手段。其模式基本是:政府以建设、开发需要的名义强制征收、征用农民土地,把农村集体土地变为国家所有,在对土地进行整理以后,再以招、拍、挂的方式出售给土地开发商。在征地过程中,国家制定的征地补偿标准太低,严重损害了农民利益。失去了土地的农民成为了“种田无地、就业无路、低保无门”的“三无”人员。改革现行土地征收、征用制度,保障农民的合法权益是近年来理论界和实际部门都在关注的热点问题。然而,当前在农村土地问题上,另一个热点也正在悄然兴起,这就是农村土地增值收益分配问题。它是由于新的投资者进入土地以后带来的增值收益分配问题,在农村土地使用权流转的基础上进行土地开发,正成为一个潮流,其主要原因在于中央政府加强了对土地的管制,地方政府得不到用地指标,不能再大规模地征收、征用农民土地,于是转而鼓励开发商直接与农民谈判,获得土地使用权。在实际操作过程中,开发商并不与农民进行谈判,而是通过与农村基层组织或集体经济组织的谈判来商定土地使用权的出让条件。与过去的土地征收、征用模式相比,由于政府退出了交易过程,过去的三方直接分配模式改变为两方直接分配,农民和开发商获得的利益都有所增加,这是一个进步,但其分配的公正和合理性取决于双方的博弈,从大量发生的案例来看,农民的利益仍然在不同程度上受到了侵犯。

 本文就是在上述背景下对农村土地流转条件下的农村土地增值收益分配问题进行研究,以期探讨出一种合理的分配模式,为未来日益增加的农村土地流转过程中的增值收益分配问题提供有益的借鉴。

    1.2 国内外研究综述及评述

    随着经济和社会的不断发展,国内外学者对于集体土地征用方面的研究也比较多,针对不同的收益主体,在研究中也形成了不同的派别。

    1.2.1 国外研究现状

国外学者对土地农转非的研究起步较早。早在19世纪西方就有学者提出土地增值理论,于此同时国外大多是国家都施行财产税的制度,对于集体土地的土地增值研究大多集中在 20 世纪后期。

在大多数国家,一般情况下,补偿标准分为两种:一种是土地征用费用;另一种是土地赔偿费用。其中的土地征用费实质上就是土地价值的补偿,土地的价值按照当时市场价作为标准;土地赔偿费用则是指政府对土地所有者土地被征用后所带来的损失得补偿。综合几个国家补偿标准来看,大多数国家通常将补偿费用高于当时的市场价值,主要是给予土地所有者足够的生活保障,使其生活水平不降低。

针对集体土地转用过程中形成的农地价格和城市土地价格的差异,有学者主张运用税收等手段对收益主体进行公平性的调节。另外许多学者主张依据社会福利最大化的决策来研究土地征用的情况,他们认为当政府对土地征用的效果没有达到社会效益时,不应给予土地补偿费用,只需要对土地给予征用费用,只有征用的土地达到社会效益时,才能对土地进行完全补偿。

    1.2.2 国内研究现状

目前国内有关集体土地征用过程中的增值收益额度的分配研究比较多,综合来看大概包含三方面的内容。

    (1)对集体土地征用过程中利益主体的研究。集体土地征用过程中涉及到的利益主体很多,包括中央政府,地方政府,开发商,集体,农民等,由于他们所处的地位不同,所得的利益相差也很多。在集体土地征用过程中,政府与农民是主要对立的利益角色,政府处于上风属于剥削角色,而农民处于弱势地位属于被剥削的角色,由于利益的驱使,他们在征地过程中都会争取更多的利益补偿。母小曼(2006)、毕继业(2003)、李淳(2011)等学者就这些利益主体之间的关系进行了博弈分析,主要探讨了不同利益主体在土地征用过程中的利益选择,政府在利益分配中往往占主导地位。

(2)对土地增值收益的研究。对土地增值收益的界定不同学者有不同的观点,朱道林(2006)主要是对土地增值形式进行的研究,认为土地的增值是价值的增加。张国辉(2010)认为土地的增值是由于土地在开发利用的过程中,由于土地价格的上涨而导致的土地效益的提高,因此人们可以在开发土地的过程中获得一笔收益,这部分收益即土地增值收益。刘霓(2009)提出了土地增值的典型模型,具体研究了城市发展过程中土地增值的六个阶段。综合起来看,国内学者对土地增值原因方面的研究大致可以分为投资增值、供求性增值、用途性增值、征地补偿偏低的价值增值以及由于特殊地理位置导致的增值等等。

(3)对于集体土地征用中增值收益分配的问题研究。国内学者对于集体土地增值收益分配大致分为三种观点:土地收益完全归公所有、土地收益完全归私所有和公私兼顾。

涨价归公理论者(许坚,1996;贾宪威,1995;严星和黄安提,2001)认为土地地价的增值是由于政府代表社会的投入所导致,同时政府在土地增值的使用上肯定是要照顾农村的发展需要的,所以这部分增值收益应归政府所有。有一部分学者反对涨价归公理论,他们认为农用地转换用途所带来的增值部分应该完全归农民所有,涨价归私理论者(张小铁,2001;黄祖辉和汪晖,2002)认为农民应该拥有完整的农用地产权,即除了拥有农地的开发、占有、收益等权利之外还应享有非农用地开发权。后期有学者综合两方面的考虑,提出了“公私兼顾”论,该理论学者(周诚,2006)认为,无论是“涨价归私”论还是“涨价归公”论,虽然都具有可以肯定的一面,但也都具有其极端性和片面性。“涨价归私”理论在一定程度上维护了农民的利益,但是这种理论忽视了政府在土地规划利用中的作用,从长远看不利于耕地的保护;而“涨价归公”理论则认为社会应该拥有所有的集体土地的开发权,从而使土地所有者的根本利益受到了侵害,从产权的角度来看也是不公平的。而“公私兼顾”论则提倡公平分配土地的增值收益,兼顾双方的利益。

    1.2.3 研究综述

通过以上分析可以发现,国内外学者对土地的增值收益分配问题都做了大量的较为深入的研究。但是由于所代表的利益集团不同,在利益分配问题上产生了较为悬殊的意见分歧,从而在此问题上生成了不同的派别,分别代表中央政府、地方政府、地产开发商、农户以及农村集体等的利益。但是总体来说,不管是代表哪个利益集团,其在土地增值收益分配的终极目标上都在追求利益的最大化,从而推动经济、社会的进一步合理有序发展。

    1.3 研究意义

目前我国处在经济和社会快速发展的时期,越来越多的集体土地被征用来投入生产和建设,因此加强对集体土地增值收益分配问题的研究,具有十分重要的理论和现实意义。

综合而言,本文的研究意义主要体现在三个方面。一方面有助于增加农农民的收入,缩小城乡差距,实现城乡统筹发展。土地资产的合理流转是可以产生大量收益的,对增值额度的合理分配有利于增加农民的收入。另外,农村土地增值收益的合理分配,有利于资金回流农村,为新农村建设的顺利进行提供支持,有助于缩小城乡差距。另一方面,对集体土地征用的研究有助于提高土地的利用效率,从而促进土地征用的有序进行,对于增值收益额度分配的研究有利于平衡各个利益主体的收益,防止耕地的进一步减少,对耕地保护制度有推进的作用,能够实现土地的可持续健康的发展。最后,对此问题的研究能够为我国各项有关“三农”的法律、法规的完善提供实践和理论依据。近年来,我国经济发展速度加快,与“三农” 有关的一些法律、法规已经呈现滞后的状况,阻碍了社会的进一步发展,因此,通过对新现象、新问题的研究可以为完善相关的法律、法规提供实践和理论依据。

    本文在前人的研究基础上,根据目前集体土地征用过程中出现的一些新问题进行分析,重点探讨增值收益额度的分配问题,兼顾利益主体的权益,对征地过程中的利益进行有效分配和合理设计,提出一些切实有效的建议。

    2集体土地征用中增值收益额度分配的相关理论分析

    2.1 集体土地的所有权和使用权

我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定:城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地所有权分为:国有土地与集体土地。根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种:集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。集体土地的所有人是集体,但如何界定集体的概念?根据《土地管理法》第10条规定:集体可能有三种情况:村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡(镇)农村集体经济组织。所谓集体建设用地使用权,是指依法从集体土地的所有权人处取得该集体土地的占有、使用、收益、处分的权利。

   《土地管理法》第11条:农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。由此可见,集体建设用地使用权是有使用权证书的,并且是由县级人民政府核发的。

    2.2 土地增值收益

土地增值收益是指改变土地现有用途或者增加开发强度而新增的收益。比如,由原来的农业用地改为工业用地,由工业用地改为商业用地以及增加建筑容积等,都会产生土地增值收益。在我国,一般而言,土地出让总价款在减去了地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五项费用后,剩余金额就是土地增值收益,它包括支付给农民的土地补偿费、安置补助费和社会保障费用,也包括政府收取的各类税费和获得的出让金纯收益。

土地增值的原因大概分为以下三种:投资增值、供求性增值、用途性增值。

    2.3 集体土地增值收益分配

集体土地增值收益分配是指参与土地增值的各个利益主体本着一定的原则,对土地增值收益进行划分的一个过程,并用一定的标准对划分结果进行衡量。农村土地增值收益分配包含四个要素,即:分配主体、分配客体、分配原则和分配衡量标准。

(1)分配主体。分配主体指直接或间接创造土地增值收益的部门。

(2)分配客体。分配客体是指是集体土地增值收益。

(3)分配原则。分配原则是指收益分配过程中所依据的法则或标准。

(4)分配衡量标准。分配结果可以用贡献、需要和平等三个标准进行衡量,本文对分配结果的衡量采用的主要是公平标准。

    3集体土地征用中增值收益额度分配现状及存在的问题

    3.1 土地征用中利益分配主体的作用

    3.1.1 农民在利益分配中的作用

在集体土地征用过程中,农民是最重要的参与主体。农民在享有土地使用权的过程中,可以自主地决定其所享有的土地的经营范围、品种和规模等问题,土地上所产出的农产品也有绝大部分可以直接用来维持其基本的生活水平。但是,在土地征用过程中,大多数情况下农民只能被动接受土地征用,他们无法决定其土地是否或者何时进行非农化的改变,他们只能被动的接受失去土地承包经营权的现实,从而面对收入下降的事实和日趋紧迫的就业压力。

原本享有土地的农民失去了最起码的生活保障,同时又无法享受与城镇居民同等的社保政策,在这种情况下,农民唯一的希望就是能从征地补偿中获得较高的赔偿,以继续维持其生活。但是,在现实生活中,农民是农地转非过程中力量最薄弱的群体,再加上其缺乏必要的法律和经济常识,又没有特定的法律程序给予他们充足的发言权,因而,在征地补偿的问题上,农民基本处于弱势。

    3.1.2 村集体在利益分配中的作用

在集体土地征用过程中,村集体具有重要的地位和作用。村集体作为我国集体土地所有权的主体,是农地转为非农用地的具体实施者,其职责包括集体土地增值收益额的发放和失地农民的安置等多方面的问题,享有一定程度的决策权。

但是,村集体不仅肩负着农民集体的利益,同时也有自己的利益诉求。一方面,村集体希望通过农地非农化这一举措改变农村的道路交通状况和基础设施建设,为该区域的招商引资和改善投资环境增加亮点,从而能更进一步的带动农村非农经济的发展。但是,另一方面,村集体若只注重土地的经济价值,往往就会忽视土地的其他价值。

    3.1.3 地方政府在利益分配中的作用

在实际生活中,地方政府具有既是管理者又是经营者的双重身份,在农地转非后的用途上具有决策权,在农地转非所产生的增值收益上具有分配权,同时承担着计划者、决策者和受益者的多个角色。

在经济发展过程中,由于地区房地产业和建筑业的大力发展是地方财政收入的支柱,地方政府为了增加财政税收收入,提高管理政绩,吸引招商引资,促进区域短期经济发展,则会更看重土地所带来的短期经济价值和收益,再加上地方政府手中掌握着土地的直接处置权利,中央政府又监督无力,于是地方政府寻求一切可能的办法寻租,如低价购买土地,高价出让、与开发商勾结等等,这些举动往往对土地的可持续开发和利用是不利的。

    3.1.4 中央政府在利益分配中的作用

    在农地转非的过程中,中央政府是整个国家公共利益和社会总体福利的代表着和维护者,其所制定的政策措施必须从全局出发,即要能够促进全社会经济的发展,还要同时考虑这一政策的社会和生态效益。因而,其在作出农地转为非农用地决策之前,必然已经考虑到了这一举措对保护国家粮食安全,保护生态环境,完善社会保障,增加农民受益以及维护社会稳定等的影响。但是,总的来说,在农地转非的过程中,中央政府所起的作用比较是间接的,其所扮演的角色也只是体现在政策制定这一初始阶段。

    3.2 目前集体土地征用中增值收益额度分配存在的问题

    3.2.1土地收益分配的主体不明确

    我国的农村集体经济组织分为乡镇,村和村民小组三级,但是,在征地补偿的过程中,补偿费用则是统一发放。在发放的过程中,各参与主体的收益分配比例没有明确的规定,征地补偿费用发放的时间和方式也不确定。在此过程中,地方政府既是管理者又是经营者,不论从公共基础设施建设还是从个体利益的角度考虑,无疑会为了寻求一定程度的社会和经济福利而截留一部分补偿收益。而村集体作为农村集体土地所有权的拥有者,出于多方考虑,也会参与到土地补偿的分配中。由此,便形成了从地方政府到村集体,在征地补偿收益的发放过程中层层截留的现象,而农民作为土地受益的最重要主体,却不能享有其应得的土地收益分配数额。

    3.2.2土地收益补偿在各利益主体间的分配比例不合理

农民作为土地的直接经营者和使用者,土地对其而言,是其维持生计的根本,具有充当一生生活保障的重要意义。因此,他们在土地增值收益的分配过程中理应享有一定的补偿收益。但是,村集体享有农村集体土地的所有权,地方政府具有征地过程的补偿权力和收益发放权力,二者在土地增值收益补偿的过程中也不断攫取增值收益。

据相关学者对某市土地收益分配的研究得知,在土地增值收益的实际分配过程中,仅县政府就要抽取52%的上地征用收益,县级以上政府攫取15%的份额,倘若有土地开发商参与,仅地方政府和土地开发企业就会占取土地收益的60-70,村集体则保留大部分的征地补偿费用,真正落到农民个体手中的收益只占到总收益的5-10左右,村集体则通过土地大调整的手段转嫁费用,而分配给农民的仅有的5-10的收益,这种比例分配的方式显然是不合理的。

  3.2.3 政府对征地所制定的制度不健全

从政府角度而言,由于对“公共利益”没有明确的界定,农地会因非公益建设而被非法征收,在此过程中还容易出现低价征用,高价出让的问题,有时土地的出让价格和交易价格会达到征用价格的10-20倍和40-60倍,而这个价格差则大部分没有用来补偿给土地的使用者。在征地补偿发放的过程中,地方政府和村集体也倾尽所能的攫取补偿费用,有时地方政府会与土地开发企业联合,共同分享土地增值收益,而农民的收益则难以保证,出现了土地增值收益归属不均、分配利益失衡的状况,这也是没有制定严格的分配制度和法规所导致的。

  4解决集体土地征用中增值收益额度分配问题的对策建议

  4.1寻求土地收益合理分配的途径创新

    要达到土地增值收益的合理分配,必须在途径上有所创新,这主要体现在以下三个方面。

    (1)确定并完善土地增值收益的估值方式。

有学者提出了几点确定土地增值收益的措施,如在综合考虑地区经济发展水平的基础上,以产值倍数测算费用,确定年产值标准,这样更具有地区合理性。此外,还可以采用协议方法,以地区土地市场价格为准绳,由用地开发商和农民集体共同协商征地价格和补偿标准,这也在一定程度上促使土地增值收益趋向公平合理。同时,在实行区片征地综合地价的基础上,附加对农民的实物补偿。但是大多数学者对土地增值收益的测算中往往都是针对农民所失去的实物补偿,所估算的费用都是实体物所损失的费用,却忽视了无形的收益,例如农地的景观价值,环境生态价值等。

(2)寻求新型土地收益分配方式。

    在土地收益分配的方式上,即除了根据片区征地综合地价提供征地补偿费用外,对被征地农民采取留地安置的方式,为他们预留部分土地,使其在土地上进行自主开发经营,以取得稳定的经济来源,这也在一定程度上缓解了失地农民的就业压力和面临的生存困难。另外,还可以采用农民入股法,该块土地出让给某个开发商,开发商应当适当的将开发后经营性的土地或固定资产其中的股权分给农民一部分,或让其入股,以此来获得盈利分红。这些方式都有效的缓解了农民的生活压力。

   (3)明确土地收益分配的比例。

    国家、村集体、失地农民和土地开发企业都是土地增值收益分配的利益主体,在收益分配份额上,各利益主体应根据其土地增值成因获取其应得的分配份额。如农民就需考虑失地的同时失去了赖以生存的社会保障权利问题获得相应的份额以维持生计,政府则出于对经济社会发展的投资和基础设施建设的角度考虑其应得的土地增值收益分配份额,村集体则出于农村集体土地所有权的主体这一角色的角度考虑参与适当的土地增值收益分配,而土地开发企业则是以其开发土地所投入的资金和劳动力成本来确定其应有的土地增值收益份额。

  4.2改革土地征用制度,规范政府与开发商的行为

    鉴于在土地征用过程中,部分地方政府的失范行为以及与土地开发企业联合攫取高额的土地增值收益,所以,在构建土地增值收益合理分配的过程中应不断改革土地征用制度,规范各经济利益主体的行为。

   (1)明确界定“公共利益”或“公益事业”的具体范畴。

在土地征地的过程中,有必要将政府征地行为决策纳入规定的法律框架下,以具体的法律范畴定义是否有作出征地决策的必要,从而防止其随意征地行为。对农村土地的征收原因有很多种,其中一个重要的原因就是由于公共利益的需要。例如交通等方面要对地区进行规划,就导致了农地的征用。但是,公共利益的概念从古至今都非常广泛,土地管理法中至今也没有对“公共利益”的界限做以充分的明确规定。这很容易导致有些政府利用私利之需,谋用职权,对土地进行不合理的征收。当今社会也出现了打着“公共利益”的旗号对土地进行征收的行为,有些地方政府认为招商引资修建厂房属于公共利益,还有些政府甚至将房地产开发当做“公共利益”进行征收。所以,在国家对土地征收的管理法中有必要明确规定“公共利益”的界限,来构建合理的土地市场。

(2)制定公开、公正的征地程序。

    征地过程应该全部按照既定程序完成,即征地之前,召开听证会,就征地的范围、时间、数量、用途等问题,听取农民的意见,与农民沟通征地补偿标准,并建立专门的机构解决征地过程中所产生的纠纷问题,赋予被征地农民以充分的参与权、知情权和监督权,保证其合法权益的实现。在整个征地的过程中,要对征地相关的利害人员明示在征收中任意一个环节所用到的资料和信息,以便相关人员查阅相关文件及报表。在整个过程中,要加大征地的透明性,接受群众的监督和反馈,对行政人员的行为起到制约督促的作用,使其合理使用职权。

   (3)要进一步完善政府行为。

对征地过程中的补偿机制既要有效率的补偿,又要在补偿中体现公平合理,尽量缩短征地与土地出让之间过大的差距。同时双管齐下,从政策上改善对政府人员绩效考评的标准,将德、能、勤、绩、廉同时纳入考核范畴,而不是单纯以区域经济增长速度等简单易行的指标考核。同时,在法律上要加大对政府失范行为的监督惩治力度,严惩征地补偿过程中损害农民利益的行为。一些地方政府为了增加财政的需要,对农村集体土地提出了用社保来换取土地的条件,但是根据实际调查得出的结论是那些农民并非得到了预期的保障,这些条件对失地农民的保障相当有限甚至没有发挥应有的作用,这不仅对农民的利益是一种侵害,而且对地方政府的财政也带来了一定的压力。

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