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打造耕地保护的升级版——关于永久基本农田划定工作的思考

来源:河南土地网2016-06-06 10:37:40

   河南省土地学会理事长 丁宏俊 中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次提出了永久基本农田这一概念,并将划定永久基本农田作为推进农村改革发展、确保国家粮食安全的重大举措。为落实这一精神,国土资源部和农业部在做了大量调研和准备工作之后,于2014年10月18日联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》,要求在已划定永久基本农田工作的基础上,将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。目前,这一工作正在全国深入开展。

大家知道,基本农田是指我国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。永久基本农田就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护,一经划定,在规划期内必须得到严格保护,除法律规定的国家能源、交通、水利和军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外,无论什么情况下都不得擅自占用和改变。由此可见,做好永久基本农田调整划定工作是贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策和国家粮食安全战略的基本要求;是实施新型城镇化战略,强化城市发展边界约束、促进新型城镇化健康发展的重大举措;是倒逼节约集约用地、缓解资源环境承载压力、促进生态文明建设的可行之策;是尽职尽责保护耕地,打造耕地保护升级版的重要任务。

实事求是讲,国家从2010年开始实施永久基本农田划定工作以来,各地依据新一轮土地利用总体规划,落实了15.6亿亩的划定任务,为保障国家粮食安全、保护农民权益、促进农业发展起到了重要的基础性作用。但不容忽视的是,不少地方没有处理好保护耕地与发展经济的关系,使基本农田划定工作走了一些弯路,表现在:一是基本农田保护在城市化面前拐了弯。不少地方为了所谓的新型城镇化,盲目扩大城市边界,基本农田划远不划近,使大量的优质耕地在摊大饼式的无序发展中消失殆尽。二是基本农田质量在保护指标面前降了档。各地为落实层层下达的保护指标,不惜将25°以上的坡耕地等劣质耕地划入基本农田,甚至有非耕地也在其列,使部分基本农田徒有虚名。三是土地规划在发展面前曲了身。土地利用总体规划和基本农田保护规划在规划期内应是钢性的,但是在经济发展和城镇化面前,它不得不低下头。修改规划成了各类项目占用基本农田的灵丹妙药,规划不仅没有成为基本农田的护身符,而且修改规划却成了大量占用基本农田的敲门砖。四是基本农田保护责任在考核面前落了空。基本农田保护虽有责任,虽有考核,但无端占用均被言之凿凿的理由合法化了。既然占得有理有据,谁能追究什么责任?又何以不通过考核!以上这种情况反映出的基本农田数量是足的,而基本农田的质量就不敢苟同了。长此下去,划定永久基本农田岂不成了摆设?

历史的经验应该发扬,历史的教训必须吸取。因此,本次基本农田划定既然不是另起炉灶,再搞一套,就必须避免穿新鞋,走老路。在已有工作基础上的调整完善,就必须有大的突破。这样才能体现出本次基本农田划定工作的实际价值。

随着推进新型城镇化和生态文明建设战略的深入,永久基本农田的内涵和功能进一步丰富,它不仅仅是为了满足保障国家粮食安全的需要,而且要适应多元目标和功能的需求,实现保数量、保质量、保生态三位一体,保资源、保节约、保权益三保并重。因此,本次永久基本农田划定较之以前的工作要求更高,任务更艰巨,基础支撑更坚实。我们必须以更先进的理念引领,以更科学的原则约束,以更理性的思路谋划,以更规范的模式统一,以更有效的机制推进,方能认认真真地做好永久基本农田的划定工作,扎扎实实地打造耕地保护的升级版。

一、必须坚持新的发展理念。

本次永久基本农田划定,目标定位多元。中央强调要通过严格划定、特殊保护永久基本农田,实现保护优质耕地、优化城市空间格局、促进生态文明建设、维护农民土地权益的目标。要实现这一目标,相关部门必须坚决贯彻新的发展理念,以创新发展、绿色发展、开放发展、协同发展、共享发展这五大发展理念指导、引领永久基本农田划定工作。一是要通过永久基本农田划定工作,创新耕地保护机制,完善耕地保护制度,落实耕地保护责任,实现优质耕地的永续利用。二是要用绿色健康发展理念引领永久基本农田划定工作。要按照中央提出的坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线的要求,把耕地资源纳入生态系统进行绿色化保护。三是要在永久基本农田划定工作中,贯彻协同发展理念,既要实现土地利用规划、基本农田保护规划和城市建设规划的统一,又要实实在在的优化国土资源开发利用布局,使基本农田划得准,建得好,留得住,保得牢。四要坚持开放发展,把世界上其它国家划定优质耕地加以保护的经验用到我们划定永久基本农田的实践中,使国外的经验在我国的土地上生根开花。五是要在永久基本农田划定工作中,落实共享发展的理念,着力维护广大农民资源权益,使农民在永久基本农田划定后有权利、有责任、有收益。本次永久基本农田划定工作是在以前的基础上的修正和提高,只有把创新、协同、绿色、开放、共享五大发展理念贯彻其中,才能打造耕地保护升级版,才能实现基本农田的永久使用。

二、必须坚持耕地保护优先,质量并重的原则。

耕地保护优先,质量并重的原则是国土资源部在落实党中央、国务院一系列关于耕地保护的指示精神过程中提出来的,既表达了要像保护大熊猫一样保护好耕地要把粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手中的决心,又体现了本次永久基本农田划定区别于以前做法的精髓,是打造耕地保护升级版的根本所在。

坚持这一原则,应在字上开先河。要把城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为基本农田;要把通过综合整治而建成的高标准基本农田优先划为永久基本农田;要把《基本农田保护条例》规定的应当划但未划入的耕地优先划为永久基本农田。总之一句话,要把过去农民认为应该划,个别领导不愿划,国土部门不敢划的优质耕地优先划入永久基本农田。

坚持这一原则,应在耕地数量上做保障。实有耕地面积基本稳定,数量不减少是本次划定工作的一个基本要求,做到这一点,除了原先保护的耕地数量要基本稳定外,对于二次调查增加的耕地,除纳入国家相关规划确定的生态退耕面积等因素外,其它耕地都要予以保护。二次调查耕地增加的地方,要树立全国一盘棋思想,勇于承担耕地和基本农田保护任务增加的责任。二次调查耕地减少的地方,要增强为国分忧的责任感,做到原则上不减少耕地保护目标,而且要适当提高基本农田保护比例。

坚持这一原则,应在耕地数量上做文章。近年来落实占补平衡政策,虽保证了耕地数量未减少,但由于占优补劣现象的存在,造成耕地总体质量下降也是不争的事实。因此,在本次基本农田划定过程中,我们必须在质量上做文章。一要抓好规划源头。要在本次规划调整完善过程中坚持耕地数量质量并重,确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来,绝不能借规划调整完善之机,随意调整耕地和基本农田布局,降低耕地保护质量。二是采取调整手段,除了把该划入而未划入的优质耕地调整为永久基本农田外,还要通过调整,把国务院批准的新一轮退耕还林、还草总体方案中退耕还林、还牧、还湖的耕地划出永久基本农田;把经省政府批准、县级以上农业、环境保护主管部门共同监测认定的严重污染无法治理的耕地划出永久基本农田;把因自然灾害、生产建设严重损坏无法复耕的耕地划出永久基本农田,把现状基本农田中建设用地、未利用地及质量不符合要求的其他农用地划出永久基本农田。如果在这次永久基本农田划定工作中做到优进劣出,基本农田的质量肯定会上一个大的台阶。三要严格落实耕地占卜平衡。要坚决执行中央提出的占优补优”“占水田补水田的硬性要求,把好补充耕地的质量关,决不能用劣地、坡地、生地来滥竽充数。力求使耕地占补平衡不仅是数量上平衡,而且也是质量上的平衡。

三、必须坚持四结合的工作思路。

永久基本农田划定工作是一项系统工程,涉及到规划调整、城市建设、空间布局、生态文明等诸多因素,牵一发而动全身。因此,在划定的过程中一定要做好四个结合。一是与各类规划相结合。永久基本农田的划定要科学结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市建设规划、农业发展规划、生态环境建设规划、基本农田专项规划等规划成果,在各类规划协调统一的基础上进行。唯其此,才会避免条款打架,划定难以落实,使永久难以实现的局面。二是与农用地分等定级的成果以及第二次土地调查的数据相结合。划定永久基本农田必须根据农用地分等定级的成果,将高等优级的耕地划入。同时利用第二次土地调查成果,在精准地籍的基础上划定永久基本农田,使永久基本农田落位准确,方便管理。三是与土地整理项目相结合。近年来,国家投入大量资金,用于土地整理项目,通过对田、水、路、村的综合整治,使不少劣质和一般耕地成为了高标准基本农田。在本次划定工作中,应将这些经土地整理的耕地优先划入永久基本农田,以避免经整理后的耕地再被所谓的发展侵蚀。四是与划定生态保护红线和城市开发边界相结合。划定永久基本农田,生态保护红线和城市开发边界等三线,是中央适应四化同步发展,推进新型城镇化和生态文明建设提出的新要求,有利于落实好最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,有利于控制城市无序蔓延,有利于国家生态安全,必须同步部署、有序推进。因此,在本次永久基本农田调整划定过程中,要结合土地规划的调整完善,把城市开发边界和生态保护红线划定纳入议事日程,及时协商解决三线划定的矛盾和问题,既构建土地合理利用的空间布局,又为下一步全面开展多规合一创造有利条件。

四、必须坚持统筹谋划、有序推进的工作模式。

本次永久基本农田划定工作虽然是在已有工作基础上的调整完善,但涉及所有的城市和乡村,情况之复杂、任务之繁重、程序之严格、难度之巨大都是前所未有的。面对这样复杂的工作局面,只有坚持统筹谋划,有序推进的工作模式,才能稳扎稳打,划定数量、划定质量、划定农业发展的基石,划定粮食安全的百年大计。

国土部和农业部修订的《永久基本农田调整划定工作方案》指出,要按照城镇由大到小、空间由近及远,耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序,稳定有序开展永久基本农田调整划定工作。这一程序性安排,强调了大城市的示范作用,强化了永久基本农田对优化城市用地空间的刚性约束,确保了优质耕地优先划为基本农田,是科学精神与实际情况相结合的经典模式,我们必须按照这一模式做好工作。

一是在规模上从大城市到小城镇,由大到小、自上而下逐级推动。要先做好国务院审批土地利用总体规划和建设用地的106个重点城市周边的永久基本农田划定工作。这些城市除了规模大、建设用地需求大、城市周边耕地被占用压力大之外,划定永久基本农田的难度更大。从这些城市着手,取得经验并推而广之,典型引路的功效无可比拟。随后跟进的其他城市不仅可以少走弯路,而且可以获得事半功倍的效果。

二是在空间上从城镇边到广阔农村,重点做好城市周边及交通沿线永久基本弄农田划定工作。我国城市周边和交通沿线有大量的优质耕地,本该划入永久基本农田,但由于种种原因,在上一轮的规划中仅列入一般耕地的范畴,因此常躲不过被占用的命运。本次划定永久基本农田就力避划远不远近的弊端,反其道而行之,要求将城镇边、交通沿线易被占用的优质耕地优先划定为永久基本农田,这不仅强化了基本农田对优化城镇用地空间的刚性约束,而且也可以发挥永久基本农田对优化城镇空间形态的促进作用,更好地引导城市串联式,组团式,卫星城式发展。

三是在耕地质量上,按照耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序,确保优质耕地优先划为基本农田。把划劣不划优”“先划劣后划优颠倒过来,是本次基本农田划定工作的突破性特点。我们必须运用好新一轮耕地质量等别更新和完善工作、地球物理化学调查、土地整治与高标准农田建设项目验收等一系列成果,把耕地质量等别和地力等级高的优质耕地优先划为基本农田,同时将耕地质量等别和地力等级底的劣质耕地划出基本农田,以确保永久基本农田布局基本稳定、数量不减少、质量有提高。

五、必须坚持部省联动、部门协同的工作机制。

本次参与永久基本农田划定工作的部门除国家两部外,还有地方县级以上人民政府和同级国土、农业等部门,各部门共办一件事,如果不能联动和协同是很难做好的。因此,是否形成部省联动、部门协同的工作机制就成了该项工作成败的关键。

省部联动、部门协同的工作机制有利于推动主体责任的落实。依据《基本农田保护条例》,永久基本农田划定工作由县级以上地方各级人民政府为主体责任,由国土资源主管部门会同农业部门负责组织实施。这就是说政府和部门在永久基本农田划定工作中虽扮演不同角色,但离开谁都不行。部门实施不好,政府的主体责任就要落空;而政府的领导责任不到位,部门也难以实施好划定工作。因此,只有地方各级人民政府切实负起永久基本农田划定和保护工作的责任,各级国土资源和农业主管部门各司其职,协同合作,才能共同推动主体责任的落实,扎扎实实实施好相关工作。

省部联动、部门协同的工作机制有利于完成共同的划定任务。《国土资源部、农业部关于进一步做好 永久基本农田划定工作的通知》中明确规定:两部负责永久基本农田划定工作的宏观指导、监督检查、组织国务院审批土地利用总体规划和用地的106个重点城市永久基本农田划定工作。省级国土资源、农业主管部门负责本省(区、市)区域内永久基本农田划定工作的指导、监督检查工作、组织设区的城市的划定工作,指导其他市县按要求开展工作。这就是说,部省虽任务基本相同,但负责的区域不同。两部负责的区域分布在各省(区、市),要想很好地完成任务,离不开与地方政府的沟通协调;而各省要完成辖区内的任务,同样离不开两部的指导和督促检查。这样,形成部省联动、部门协同的机制就是必然的选择。

部省联动、部门协同的工作机制有利于全国永久基本农田划定工作要求一致,标准一致。指导本次永久基本农田划定工作的规范性文件虽只有一个,但由于各省目标任务、耕地质量、经济发展等方面的差别,很可能会结出不一样的果子。部省联动、部门协同的工作机制正好解决这一问题。两部在106个城市先行一步,执行的标准就是对各省的示范,形成的经验可以为全国借鉴,两部及时的指导和督促检查,也可以促进地方落实要求不变味。执行标准不走样。这样就保证了在永久基本农田划定工作中,全国执行的是一个文件。落实的是一样的要求,遵从的是一样的标准,收获的是一样的成果。

总之,永久基本农田划定工作涉及方方面面,只有坚持部省联动、部门协同的工作机制,才能调动各方力量、形成工作合力。 因此,参与基本农田划定工作的两部和省级以下政府要在部省联动,部门协同的机制推动下,做到工作统一部署,标准同等规范,过程同步推进,任务同时落实。

中央领导曾在不同场合、不同时间段多次强调,要坚持耕地红线不动摇。只有保住了耕地红线,才能保住我们的饭碗,才能把粮食安全的主动权牢牢掌握在自己的手中。因此,本次开展永久基本农田划定工作,打造耕地保护升级版是功在当代,泽披后世的伟业。我们应站在确保国家粮食安全,确保广大农民权益的高度,投身于永久基本农田划定工作中去,认真坚持五个必须,严格执行划定标准,用扎扎实实的行动,谱写一曲打造耕地升级版的凯歌。

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