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新加坡“多规融合”的启示与借鉴

来源:中国土地2016-07-27 11:18:49

梁梦茵 汤怀志 范金梅 城镇化的快速推进及规模扩张,使我国规划管理难度加大。尤其是目前规划类型多、关系复杂,加之各层级规划的编制与实施未能有效衔接,导致规划重叠、脱节甚至冲突等突出问题,并已经严重影响和制约了规划效果。因此,借鉴新加坡较为成熟的规划管理经验,推进“多规融合”,或许是解决现今规划管理难题的有效途径。

新加坡土地利用基本情况

新加坡采用公有制和私有制并存的混合型土地制度,90%土地属于国家所有,10%土地属于私人所有。国有土地中,大约有67%由土地局代表国家持有,其余33%根据用途不同分别由陆路交通局、建屋发展局等法定机构代为持有并维护经营。

新加坡经济发达、人口密集、土地狭小,但有限的土地并没有成为新加坡经济社会发展的制约。相反,通过长期稳定的综合规划、短期局部的灵活应变,新加坡在狭小土地空间利用上解决了交通、住房、环境等诸多城市发展问题。

长期稳定、动态调整的规划体系

新加坡不存在专门的、多级的土地利用规划、城市规划,土地利用规划与城市、交通、住房、环境等相关领域的规划融为一体,具有典型的“多规融合”特点。

长期稳定的概念规划。新加坡的概念规划,主要着眼于未来40年~50年的长远发展,明确土地利用的方向、结构和重点,为城市中长期发展“确立指导原则、政策和总体城市结构,将土地使用规划和交通规划相整合,为制定有效的法定总体规划提供理性基础”。概念规划每10年修编一次,每次根据时代发展都会提出不同的规划主题。值得注意的是,每次修编都延续上轮规划的大致空间布局并逐步优化。

新加坡第一个概念规划编制于1971年。主要采用卫星城式布局,以旧城改造、复兴城市中心和建设独立新镇等措施,利用快速轨道交通系统连接城市中心和各卫星镇。该规划基本确定了新加坡城市今后的空间结构框架。

之后,1981年的规划着眼于发展覆盖更广的综合型交通设施网络,以公共交通为导向引导城市开发,保护历史街区以保留城市肌理;1991年的规划着眼于重大的社会、经济变化和人口增长,推进区域中心混合功能开发建设,开辟新的中央商务区;2001年的规划提出在熟悉的地方建立新家,增加市区人口,提出了花园和水景中的城市概念。最新的2011年概念规划,关注重点为推进新镇和旧镇改造以增加住宅数量,开辟更多商业园增加就业,扩展铁路公路港口及机场以提高公共交通出行率。

从第一版到最新版的概念规划,新加坡城市发展空间布局没有大的改变,由图1和图2可以看出,从1971年到2011年,城市的发展基本是沿着最初规划的空间布局,并逐步完善优化,城市发展脉络清晰。

具有法律效应的总体规划。总体规划以概念规划为依据,是战略构想和概念规划的深化,以指导新加坡未来10年~15年的发展。

总体规划从1998年开始,采用“发展指导图”(DGPs)的方法制定,即将整个新加坡分为55个区,在概念规划的指导下,为每个区制定一套发展指导规划。内容上包括明确每一地块的具体规划用途、最大开发密度、容积率、建筑限高等,为不同分区的土地提供日常监管依据;明确划分保护区和自然保护区;为发展费的征收提供依据,等等。总体规划是法定文件,每5年修编一次,一经发布即具有法律效力,必须严格执行。

灵活操作的专项规划或行动计划。依据总体规划,各相关部门还会编制相应的专项控制规划或专项发展规划。如:工业园区规划明确各个工业园区的功能定位与范围;公共组屋规划明确新的组屋开发计划、组屋的设计形式以及组屋的修缮计划;公园与水体建设保护规划明确各级公园的总体布局;交通发展规划,提出建设世界级的交通系统建设的具体要求。

科学系统的规划管理程序

多部门战略协作的科学管理。在新加坡,所有计划和执行措施都围绕规划来开展,需要规划涉及的相关政府部门进行商议,因不同部门有不同的需求,为调整不同需求解决冲突,新加坡成立了高规格的总体规划委员会(MPC),涵括国家发展部、律政部、贸工部、环境与水资源部等各个政府部门以及相关方面的权威专家。在委员会的主持下,以市区重建局、建屋发展局、土地局、国家公园局、陆路交通局等法定机构专业人员为主体,组建高水平的规划设计团队,广泛征求各部门、专家学者及普通民众意见,拟定初步设计方案。新加坡的总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳最有效利用的任务,并按照概念规划要求提供规划沟通的平台以及解决部门之间的争端,是新加坡城市发展战略科学管理的保障。

贯彻始终的公共参与。政府在制定规划和政策方针时公开透明,鼓励公众参与规划工作并提供反馈意见。民众可以通过团队讨论、社区展览、网络反馈等各种渠道提出各自主张与意见。如对住宅的改造规划要在该区举办展览会,区内70%的住户同意规划方案后方可实施。规划方案批准后,所有规划信息在政府网站上公布。

严格的规划执行管理。根据新加坡规划法,国家发展部主管规划工作,具体的职能部门是市区重建局。规划执行强调高度集中统一,任何土地利用必须事先取得土地使用权及规划许可证。涉及较大范围规划修改的,必须取得国会同意;小的规划修改必须由国家发展部部长签字。在实践过程中,规划的修改因为程序极为复杂而少有相关案例。

新加坡规划管理经验对我国的启示

新加坡在规划编制与实施过程中,贯彻的“长期稳定、严格执行、多规融合”的规划理念,并采取强有力的规划管控措施,值得我们借鉴和学习。

推进相关立法工作,整合区域空间规划。参照新加坡以土地利用为基础的概念规划、总体规划和专项行动计划的三级规划体系,在我国可以探索同级规划间的整合,制定综合的空间总体规划,通过立法明确其法律地位。

空间总体规划应具有综合性、多尺度、约束性、统一的数据基础特征,可以第二次土地调查数据为基础,以土地利用总体规划打底,统筹相关规划发展目标和用地需求,综合平衡国土空间的需求与供给。在空间总体规划的统筹协调下,城镇体系规划、环境保护规划、基础设施规划等规划均作为综合性专项规划进行编制实施,各专项规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细计划和年度计划等,由此建立空间规划体系,统筹协调生产、生活、生态等用地需求和各部门关于土地利用的各种政策。

成立规划委员会,搭建规划协调制度平台。空间总体规划的建立必须打破部门冲突,建立多规合一的组织形式和规划衔接协调工作机制。为此,建议各级政府成立常设的由相关部门人员、技术人员、公众代表等组成的规划委员会,负责空间总体规划的编制和各专项规划间的协调等事宜,推进基础数据、空间布局、管制规则、技术标准等方面相互衔接,各专项规划需在空间总体规划框架下进行细化。部门抽调人员和公众代表采用流动制,以更好代表各部门的诉求和公众利益,技术人员代表采用常任制以更好地完成有关任务。

严格规划执行,强化实施监管。应制定严格的规划编制及审批程序,规划一经审批通过发布实施必须严格执行,规划不能随意调整修改,规划的调整需要严格的程序规范。同时应加强规划的实施监管,建立集中统一、分级负责、全面全程的规划监管制度,定期进行规划评估,以督促政府和相关部门采取针对性的措施去完成规划方案、解决规划以外的利益冲突、改进规划自身缺陷和切实落实规划中的目标和措施。

(作者供职于国土资源部土地整治中心)

 

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