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节约集约利用土地探析 ——以安阳市文峰区为例

来源:河南土地网2016-10-11 15:37:02

安阳市文峰区国土资源局 王小漫 耿燕芳 提要:土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策,是新型城镇化的战略选择。文峰区作为安阳市政治经济中心,作为一个城市发展的重要载体,土地的高效利用需求尤为迫切。本文在对安阳市文峰区土地利用现状了解的基础上,在总结前期文峰区土地节约集约利用中采取的对策和经验的同时,对目前文峰区土地节约集约利用中存在的问题,有针对性地提出对策及建议。

关键词:土地资源;土地利用;节约集约

一、现状

土地资源既是重要的稀缺资源也是经济发展的核心要素,土地在为经济发展提供强大支撑的同时,供需矛盾也日益凸显。

文峰区地处安阳市城区中心,集政治、商贸、文化中心于一体,是安阳市重点发展区域,既包含传统的旧城区,又有不断发展的新城区。全区土地面积179平方公里,人口38万人,而耕地面积仅有7408公顷,人均耕地不足0.5亩;加之近年来经济的快速发展,耕地后备资源严重匮乏。多个省、市级重点项目相继落地我区,经济发展与用地矛盾愈发突出,土地的高效利用需求也愈发迫切。文峰区面对发展需求与有限土地资源的现实情况,迫切需要顺应时代要求和响应国家号召,走节约集约利用土地之路。

二、土地节约集约利用中存在的问题及原因

(一)土地资源配置不合理

城市土地利用过程中,合理的土地资源配置、合理的用地结构和空间布局,有利于发挥我市土地资源的生产潜力、区位效益,提高聚集经济效果,从而达到土地利用的综合效益最优化。

受安阳城市发展的历史条件制约,文峰区土地资源配置不够合理。具体表现为:一是由于城市规划调整相对滞后导致旧城区拥堵、新城空闲的现象;二是由于土地利用规划与城市发展速度不协调,造成城区周边部分新建住宅空置以及已供建设用地闲置现象存在;三是城市配套设施建设滞后,城中村和城郊居民人居环境有待改善。

(二)土地利用效率较低

文峰区是安阳的传统老城区,建筑物多为门面商业房和单层或两层非成套建筑,部分项目用地不能严格执行集约用地的控制标准,企业用地低容积率建设、粗放式用地的现象依然存在。具体表现在以下方面:1、旧城改造前,旧城区建设容积率低,用地效率低下,人居环境较差,急需改善。2、在棚户区改造之前,多数村庄未编制村庄规划,农村翻建独立式房屋零星分散,随意性大,户均占地面积较大,许多村落人均占地面积超过标准规定,同时部分老村内形成“空心村”,农村土地利用陷入低效利用的困境。3、前期企业厂房建设以单层平铺为主,占地面积大,企业建设科技含量较低,容积率低,用地粗放。4、前期城市商业、住宅楼建设以多层为主,容积率偏低,利用效率有待提高。5、部分企业前期规划宏大,但资金有限,寄希望于以地招商或者银行贷款,一旦招商失败,即造成土地闲置;有的项目在建设中资金链断裂被迫停工,从而造成土地闲置的情况发生。

(三)城市扩张过分依赖增量土地

由于城市周边增量土地开发成本明显低于存量土地。目前我国多数城市扩张所需建设用地资源以增量土地为主,扩张型的城市发展迫使城市周围的农用地大量转变为建设用地。安阳市也不例外,在早期的城市发展当中以早期文峰区辖区内高庄乡、宝莲寺镇等乡镇土地的农用地转用为主,造成部分增量土地的粗放式开发和经营的情况。

四)用地审批和用地监管机制有待完善

一方面现行土地报批政策在用地审批工作中表现出欠合理、项目用地相对粗放,未能给节约集约用地提供良好的基础。具体表现在以下几个方面:1、用地审批程序繁琐,报批时限较长,给后期征地拆迁工作造成不良影响。2、前期项目用地准入门槛不高,一些用地粗放的项目依然能顺利办理,在一定程度上可能造成市区用地效率低,影响土地的节约集约利用。

另一方面在用地监管执法力度不够强硬,虽然全年土地执法巡查工作不间停,但往往呈现出执法巡查来则守法用地,走则继续违法用地建设,违法用地反弹现象较多;部分村民违法建设系安阳市东区发展利益驱动使然。土地的浪费和违法利用给节约集约用地横亘了一道看不见的坎。

(五)企业、群众节约集约用地意识不强

由于相关土地政策宣传不到位,个别企业、部分群众节约用地意识较低,不能够自觉接受法律法规约束,违法用地现象依然存在。尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法,但可操作性不强,往往是清理容易处置难。部分企业和民众节约用地意识淡薄,文峰区标准化厂房及多层厂房等先进的用地模式和空间利用形式,还没有完全得到企业的认同。与此同时,土地执法工作还受到多方面制约和干扰,执法难度和阻力较大。对用地项目单位,虽然在供地环节上进行土地投资强度、容积率、建筑密度等审查,但个别企业取得土地后,不能按照报批标准利用,缺乏有效的制约措施,实际监管过程中存在困难。

三、有效推动土地节约集约利用的对策及建

(一)合理规划土地资源配置

合理规划和使用现有土地,就要严格按照城市规划要求使用土地,保证土地使用的合理性和有效性,避免土地的浪费和不合理利用。让每一宗土地都能用在刀刃上。文峰区相关部门在制定土地利用规划时要根据辖区实际情况,适当调和旧城拥堵和新城空闲的矛盾;其次让安阳市城市发展规划与土地利用规划相衔接,从建设用地规模、项目集聚、加强投资等多方面入手避免土地闲置现象发生;同时重视城区及乡村人居环境发展,合理建设城市环境,加快推进棚户区改造,提高和改善城郊居民人居环境的工作。

(二)多措并举提高建设用地利用效率

对城市发展而言,城市土地利用效率提高可以有效增加城市经济总量,鼓励和支持土地使用者在规划允许范围内依法建设高层建筑和地下建筑是提高土地利用率的有效途径。

近年来,根据城市规划提高土地投资强度和容积率,对新建住宅,由原来的6层提高至11层,由11层提高至17层,直至提高至目前的30多层。在工业用地方面加大对产业集聚区的用地管理,推进标准化厂房建设,引导、鼓励企业通过平房改楼房,建造多层标准化厂房,向空中要土地,“多增资、少增地”。其次,充分考虑城市防空的战略需求,科学开发地下空间,合理布置地下人防工程,做好既满足战时防空需要,又可以在和平时期作为商业用地服务经济社会发展。早期建成的两馆广场麦多地下超市,解放路段人防工程,目前建成的万达购物广场等项目都是充分发展地下空间,提高土地节约集约利用率的成功案例。

(三)盘活土地存量,节约土地增量

存量土地是提高土地节约集约利用的关键。城市土地的再开发是城市发展的规律。根据社会的发展,城市建筑就有一定的适时性和短暂性,相对而言土地具有永续性。因此城市建设用地的再开发也是社会发展的必然趋势。在文峰区存在有一些废旧工程以及大面积的棚户区,其中近郊的城中村最为明显,这些地方土地利用率较低,存量土地再开发和利用存在巨大潜力。因此,文峰区采取了一系列来盘活城市土地存量从而节约土地增量:

1、加强综合整治,通过旧城改造和城中村改造盘活低效用地,改善人居环境。针对旧城区土地利用效率低,人居环境差的情况,我区启动了旧城改造机制。其中,南大街实施旧城改造项目中,涉及拆迁,建筑总面积约15万平方米,居民1600多户。重新合理规划后,除居民安置、道路、绿地和文物古迹用地外还腾退出商业用地约145亩,出让土地约1.85亩,不仅改善了居民的生活环境,增加的商业用地更为居民后期生活提供了经济保障,且盘活了土地存量。

2、针对文峰区编制村镇规划前遗留的闲置用地,进一步加大城中村改造和新农村建设力度,集中规划兴建住宅小区,归并零星村庄,复垦整理旧村宅基地,提高农村土地利用效率。对城中村内的土地,应及时由政府收回进行储备或另行安排使用。在具体运作中坚持“政府主导、统筹规划、市场运作、整体搬迁、旧址改造”的原则进行。如:汪家店实施城中村改造项目,涉及拆迁面积约400亩,建筑面积约22万平方米,原容积率约为0.82,改造工作涉及2900多人;改造后安置村民用地面积约107亩,建筑面积约27万平方米,改造后容积率约为3.8,容积率提高了4.6倍,共腾退出土地290多亩。经过旧城改造和城中村改造一方面改善了城中村居民人居环境,另一方面腾退出更多存量土地,为城市发展提供更大空间。

3、加强新型城镇化建设为城市发展增加存量土地。通过推动新型城镇化建设,在宝莲寺镇通过东风片区改造及锦和家园廉租房建设,为宝莲寺镇村民提供新型城区住宅,一方面为城市扩张提供了强有力的土地资源后备力量,另一方面改善了城市周边乡镇居民的人居环境。

(四)完善用地审批和监管机制

1、严格用地审批程序

一方面辖区各部门严密配合,严格土地审批程序,从源头上节约每一寸土地。提高工作人员思想认识,通过集中培训和日常指导加强工作人员业务技能,在土地报批环节严把质量关,使每一宗土地都能够有效利用。另一方面严格用地审核监管机制,强化土地的利用管理机制,提高项目用地准入门槛,对不符合产业政策、资源能耗低的项目一律不予批准,对投资强度和容积率低的项目一律核减面积。

2、实行项目用地奖惩机制

在用地审批工作中,一方面鼓励现有企业利用厂区土地技改、扩建和增加投资,在环保、规划等方面给予减免审批费用的优惠,并给予一定的奖励,以此调动企业提高土地利用率的积极性。另一方面近年来安阳高新技术产业集聚区文峰区入驻项目制定了一系列的优惠政策,如:投资强度达到250万元/亩以上,年税收贡献达到9万元/亩以上的,项目土地可享受挂牌价;投资强度达到280万元/亩以上,年税收贡献达到12万元/亩以上的,项目土地可享受成本价;投资强度达到300万元/亩以上,年税收贡献达到15万元/亩以上的,项目土地可享受一事一议的优惠政策。优惠政策采用先征后奖的方式,由企业方按照土地招拍挂的政策和规定,足额缴纳的款及相关费用,待企业正常投产经营产生税收并达到完成约定的税收额度后,从缴纳税收区财政实得部分,扣除其他优惠政策之后,区财政逐年奖励企业,直至优惠部分全部奖返。奖励政策一方面将优惠给予项目单位,有利于招商引资工作推进,另一方面也保障了项目土地的合理、高效利用。截至目前,已入驻产业集聚区企业共31家,建成区面积达到3.5平方公里,完成固定资产投资21亿元,工业企业实现主营业务收入12.5亿元。通过打造容积率高、投资强度大的产业集聚区,发挥了土地最大效益。

3、加强土地利用监管机制

近年来文峰区严格按照安阳市制定的节约集约利用土地的标准和惩罚机制推进土地利用监管工作,将建设单位违法用地、闲置土地等信息上报有关部门。由相关部门通过对闲置土地项目从严控制抵押贷款,对违法用地项目不提供土地抵押等手段,限制违法用地和闲置土地。与此同时文峰区还坚持土地执法监管长效机制,强化执法监察;建立违法占地违章建筑查处工作领导机制,并把该项工作纳入各乡镇政府、街道办事处年度工作考核目标。2013年以来,又采取持续性集中“围剿”违法用地的办法,严厉打击违法违规用地行为,收到了明显成效。在以后的工作中,与土地卫片执法检查相结合更要积极运用高科技手段完善建设用地批后监管机制,灵活运用安阳市土地市场动态监测与监管系统,将批后征地实施情况纳入监管内容中,实现建设用地全程监管。结合系统自动预警功能和土地督办制度,及时处置、促进闲置土地有效利用。坚持“惩防并重、预防为主”的执法工作思路,强化基层国土所规范化建设,构建土地执法共同责任机制,加强对重大典型案件的联合查处和责任追究,提高执法效能。

(五)广泛开展节约集约用地宣传

充分利用各种媒体和多种宣传方式,大力宣传国土资源相关政策法规和依法用地的先进典型,加大违法违规用地案件的曝光和查处力度,引导广大群众特别是村干部认真学习领会有关土地方面的知识,切实提高把握政策、运用政策的能力。 开展一系列国土资源法律知识“进百家单位、千家企业、万家农户”活动,使国土资源法律知识、节约集约依法用地观念走进了千家万户,形成了良好的节约用地氛围和浓厚的土地舆论监督氛围,给土地执法创造良好基础环境,给节约集约利用土地提供坚实后盾。

四、思考与展望

土地是民生之本,发展之基,节约集约利用土地任重而道远。但存方寸地,留与子孙耕。我们要全面落实土地节约集约利用,念好“土地经”,大力促进节约集约用地,探索土地集约利用新思想、新路子,全面贯彻落实科学发展观,实现文峰区土地节约集约利用。

任何一条前进的道路都不是平坦的,国土管理工作还有很多困难,许多突出的矛盾要兼顾好,我们要勇于挑战、敢于拼搏,争取在今后的实践中摸索出更多、更实用、更高效的用地途径,更好的响应国家节约集约用地的号召,为我国可持续发展和社会主义和谐社会的建设提供更为坚实的土地资源保障。

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