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浅析农村土地整治项目监管的“三重困境” ——以盐城市国土资源局盐都分局为例

来源:河南土地网2018-04-02 09:07:16

盐城市国土资源局盐都分局 董金芝 摘要:本文应用了文献研究法、归纳综合法等方法,通过对农村土地整治项目监管绩效影响因素的分析,探究农村土地整治项目监管所面临的“三重困境”。并在此基础上,尝试提出解决农村土地整治项目监管“困境”的相关建议。

关键词:土地整治;监管;困境

1  引言

当前,我国的农村土地整治事业已成为推动新农村建设、保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的一项重要举措。然而,与农村土地整治的稳步、快速发展现状相比,我国的农村土地整治监管的发展相对滞后,农村土地整治已进入提高项目监管质量、提升项目监管绩效水平的重要时期。本文尝试界定农村土地整治项目监管绩效的内涵,分析其影响因素及形成机理,阐述当前农村土地整治项目监管“三重困境”。在此基础上,构建出农村土地整治项目监管绩效评价体系,并提出监管绩效的提升路径。

2 农村土地整治项目监管绩效的影响因素

通过对相关文献资料的梳理与盐都国土分局开展农村土地整治工作的实际,影响农村土地整治项目的因素可分为外部影响因素和内部影响因素两大类。内部影响因素主要是农村土地整治项目管理及项目治理,其中,项目管理可以细化为计划、组织、领导和控制等职能,项目治理可以细化为激励、约束和协调等职能,由于这些影响因素可以被不断优化从而改善项目管理绩效,因此将它们界定为可控的影响因素。而外部影响因素包括:政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境以及市场环境等,在项目实施周期内很难依靠人力改变,因此,将它们界定为不可控的影响因素

 

类别

内容及举例

可控因素

项目管理范畴的影响因素:计划、组织、领导和控制等。

项目治理范畴的影响因素:激励、约束和协调等。

不可控因素

政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境以、市场环境等

 

1 农村土地整治项目监管绩效影响因素分类

由表1可知,无论是项目管理还是项目治理,其对项目绩效的影响因素都可以通过组织内部的不断改进而提升整个项目的监管绩效。其中,项目管理是把各种知识、技能,手段和技术应用于项目活动之中,以达到项目的要求。而项目治理是一种制度框架,它的提出源于项目委托一代理关系中产生的代理问题以及项目契约的不完备性。项目管理与项目治理的区别主要体现在执行者、中心对象、首要导向和主要内容上。

3 农村土地整治项目监管的“三重困境”

3.1 困境一:公众主体偏好多样性与项目监管的决策依据困境

农村土地整治项目属于公共项目的一种,其主体应当是全体公民,地方群众应当具有决定项目投向的基本权利,项目投向的决策实际上是一个公共选择的过程。然而根据公共选择理论,作为理性经济人,每一个人都有自己的效用函数。以盐都已实施的土地整治项目来看,目前实施项目区的土地权属绝大多数仍然还是以户承包的形式,虽然也征求听取群众意见,但是把群众想法都变成现实很困难,因此,农村土地整治项目的投资选择上,要真正体现地方群众的共同需求有相对大的难度,这就给地方政府预留了巨大的自由裁量空间,只要符合相关规定,在什么地方、在什么年份实施土地整治项目,还是由地方政府行政官员裁量决定,这就导致农村土地整治项目的决策监管缺乏指向性、针对性,只能浮于表面,审查项目的运作程序和手续等,不能真正确保项目投向了地方群众最需要的、亟需通过实施项目改变现状的地区。

这种“困境”同样也体现在具体项目实施过程中。例如,盐都区郭猛镇土地整治项目在实施过程中,规划新增防渗渠道,原本是一件好事,但有部分农户认为这对项目区儿童的安全将产生隐患;又比如,对于项目设计单位、施工单位等机构的选择,项目实施主体也有较大的自由裁量度,项目区群众一般是很难有发言权。

 

3.2 困境二:多层次的委托代理与项目监管的制约机制困境

 

作为政府投资项目,农村土地整治项目在运行过程中存在双层多级委托代理链。第一层委托代理“自下而上”,体现为公众将公有资产交由政府进行管理;第二层委托代理“自上而下”,即由政府将农村土地整治项目委托给项目业主(一般为县级以上土地整治中心),项目业主再委托各相关企业进行实施。

  

3 公共项目运行的委托代理链

 

由图3可知,在双层多级双层结构的委托代理链中,政府既是原始委托人的代理人,又是最终代理人的委托人,扮演者“被监督者”和“监督者”的双重角色。政府投资项目业主行政代理模式中委托代理关系中,委托人和代理人都有明显的“政府化特征” 

在以上双层委托代理关系中,农村土地整治项目代理人可能会面临道德风险,即为了实现自己的效用最大化,利用信息的不对称性,减少自己的资源投入或采取机会主义行为,最终影响农村土地整治项目绩效水平。另一方面,由于委托人与农村土地整治项目代理人之间的信息不对称,在具体代理过程中,还存在逆向选择问题[8],即农村土地整治项目代理人事先拥有了委托人所不知道的私人信息,在建立委托代理关系时,签订对自己(代理人)有利的契约。由于道德风险和逆向选择的存在,导致来自真正投资者监管约束的不足,也使政府作为委托人时,无法行使对代理人(项目建设方)的有效监督。

 

3.3 困境三:投资的软约束与项目资金监控困境

匈牙利著名经济学家科尔奈在《短缺经济学》提出了“预算约束”的概念,他认为,在社会主义国家,政府对国有企业实行的是一种预算软约束。而之后又有学者以此为基础,提出“预算软约束是集权体制内生决定的”。而笔者认为,农村土地整治项目中的投资软约束主要来自投资资金来源的公共性。

正是由于目前农村土地整治项目的投资主要还是来自公共财政,不存在民间资本的还本付息的压力,导致各利益相关者均希望争取的资金数额越大越好。在这种情况下,容易产生虚增投资数额的现象。农村土地整治项目业主以完成项目的规模为政绩,项目可行性研究、规划设计以及测量单位按照投资额的比例计提相应服务费用,施工单位一般都以超预算的账目谋取利润的最大化,最终导致项目实施后实际发生的资金量远大于项目预算。

在具体实践中,盐都区农村土地整治项目的建设承担单位大多为国土资源管理部门,临时成立的“项目指挥部”等非法人机构无需承担筹措、运作资金的责任。鉴于此,在整个建设实施过程中,仍然由政府国土部门来履行具体监管职责。虽然目前已经建立了项目审计制度,但是作为中介机构的审计单位只能被动的对已经发生的账目进行核对,至于是否应该发生则没有发言权。因此在建设过程中,项目具体施工单位很容易从本自身利益出发,在用相对较低的投资预算争取到农村土地整治项目之后,就以各种理由提高建设标准,增加建设内容,导致超预算现场的发生。

4 解决农村土地整治项目监管“困境”的相关建议

 

4.1 加大土地整治相关标准、定额的执行力度

项目监管的结果绩效应以定额、标准的执行情况为依据。笔者通过对一些项目实施情况调查发现,很多定额和标准没有得到很好的执行。这其中有定额、标准更新滞后的原因,也有监管部门监督缺位的因素。因此,应及时做好土地整治相关定额、标准的更新工作,同时各监管部门要加强执行力度,保证项目的每一个单体工程、每一项单项工程都符合标准。

4. 2 加快土地整治专项法律、法规建设步伐

项目的监管离不开法律、法规的保障。当前针对农村土地整治的专项法律、法规还很欠缺,没有形成一个完整的“国家-省-市-县”的法律、法规体系,这在很大程度上弱化了土地整治项目监管的执行力和绩效。因此,应当构建一个自上而下的土地整治专项法律、法规体系,同时加大违法成本和惩戒力度,确保土地整治项目的健康、持续运行。

4. 3 加快“3S”等技术在具体监管过程的应用

项目的监管需要先进技术的支撑。“3S”技术(RS、GIS和GPS)的应用能够很好的解决土地整治项目监管工作中存在“四难”(“定位难、丈量难、记录难、分析难”) 问题,能极大地提升项目监管绩效。盐都国土分局从今年上半年开始视频及运用GPS手段对整治项目实行动态全程的跟踪监测、监管进行了试点,收到了良好的效果。因此,应尽快将“3S”技术引入土地整治项目监管工作之中,最终实现项目监管的“数字化”。

4. 4 实现全过程、全方位的“公共参与”,形成监管合力

“公共参与”程度与项目监管绩效有着密切的联系。所谓的“公共参与”,不能片面的理解为“让项目区群众知晓项目的存在”,而是要让群众全方位、全过程参与进来。具体地,可将土地平整等简单工程分包给当地农户,并给予报酬;也可以请有经验的农户参与可研报告、规划设计的编制;可以与农户签订管护合同,将重要的单体工程交由农户管护;等等。全过程、全方位的“公共参与”,能够与监管单位形成合力,不仅能调动项目区群众的参与积极性,而且能大大减低监管成本,提升项目监管绩效。

5 结论与讨论

农村土地整治项目的实施,实现了区域土地的节约集约利用,改善了村容村貌,提高了当地农民的生产、生活水平。但是随着项目数量和投资额迅速增长,对项目实施监管不足的问题也逐步显露,盐都区也不例外。具体表现为工程质量达不到设计要求、项目资金超预算、建设周期过长、变更频繁等等。如何切实加强农村土地整治项目的监管,提升项目监管的绩效,成为当务之急。通过定额和标准的有力执行、土地整治专项法律、法规体系的构建、“3S”等技术的应用、全方位的“公共参与”等具体措施,能够在很大程度上提升农村土地整治项目的监管绩效。

 

参考文献:

[1]杨公朴.产业经济学[M].上海:复旦大学出版社,2005.

[2](美)肯尼迪·阿罗.社会选择与个人价值[M].成都:四川人民出版社,1987.

 

 

作者董金芝,中共党员,现就职于盐城市国土资源局盐都分局,现担任盐城市盐都区土地开发整理中心主任,2009年考取土地管理助理工程师,2016年12月取得土地管理工程师职称。,撰写了《积极探索耕地总量动态平衡机制》调研报告入选盐城市土地整治项目优秀学术论文集,并获二等奖,《科学规划土地整理,促进社会主义新农村建设》入选省土地学会优秀论文集,《科学规划土地综合整治项目建设》;在江苏土地2015年第2期刊登,《组织实施的盐都区尚庄镇荣昌等村省级投资土地整理项目》、《江苏省盐城市盐都区北龙港镇土地整理项目》、《江苏省盐都区楼王镇姚顾等村土地整理项目》及《农村土地整治项目绩效研究》分别获江苏省国土资源厅土地矿山地质环境整治一、二、三等奖及江苏省国土资源科技创新奖二等奖,多年的实际工作经验,对提高工作能力和业务水平具有较大的促进作用,对指导全区土地综合整治等工作起到较好的作用,我坚信,积极推进项目管理标准化、执行项目规划严格化,提高土地综合整治科技含量,必将积极推进现代农业及城乡统筹建设的健康发展。

 

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